成名 - 應否全面廢除功能議席？

2010年2月10日

【明報專訊】政制諮詢至今，應否全面廢除功能組別，已成為各方爭論的核心議題。10多年來，反對全面廢除功能組別者，反反覆覆基於如下觀點，堅持其立場：

（一）功能組別議員提供獨立和專業的意見，就多方議題廣泛參與立法會辯論，提高立法和施政水平；

（二）功能組別有利於經濟發展；

（三）功能組別「平衡」社會各界的利益，有利各界「均衡參與」。

但上述觀點可有足夠依據？

有助獨立和專業意見表達？

功能組別的選民基礎只有23萬，更由於它們是由某一界別選出，它們所着重的往往只是自身界別的利益，而非全港市民的福祉。現時立法會功能組別明顯偏重工商界利益，工商界背景或相關行業的議員已佔30個功能組別議席中的一半以上，在現行分組投票下，在功能組別只需要最多15名議員投反對票或棄權票，便能否決議員提出的提案。

事實上，一項針對1998至2004年間，就功能組別議員有關社會政策提案的研究，發現功能組別議員傾向以狹義的角度理解他們的界別利益。當界別的利益不能成為立法行為指南時，功能組別議員通常放棄商議法例，或只跟隨所屬政治團體的路線，或政府意向投票。這項發現反駁了功能組別會經常注入獨立的意見、豐富立法辯論的假設。另外，研究指出很多功能組別議員的經驗或者專門技能和政策制定並沒有太大關連，這亦解釋了他們在很多立法討論中根本缺乏參與。

該項研究還發現，當一些功能組別議員認為辯論議題與組別利益無關時，他們參與立法會討論的積極性也大大減少。另一項研究也發現，當討論一旦涉及廣泛的經濟議題時，只有少數來自功能組別的立法會議員能擺脫其所屬組別或黨派的掣肘，提出獨立意見。上述兩項研究均反駁了關於「功能組別議員能提供獨立和專業的意見，和廣泛參與立法會辯論」這一觀點。

有利經濟發展？

要維持香港經濟發展，關鍵之一在於香港能否確保市場的公平競爭。可是，香港現時很多行業都存在不公平競爭，例如超市、運輸、能源等行業，由於不公平競爭，造成市民的開支增加。不公平競爭亦阻礙有創意的企業進入或停留在市場，削弱香港的競爭力，進而損害經濟發展。

根據消委會1994 年的報告，兩大超市集團在1985至93年的門市數目愈來愈多，同一時間，其他超市的門市數目則愈來愈少，此外，業界亦估計兩大集團的營業額市場佔有率約為七成。香港在2002年8月前30個月累積通縮4.5%，但消委會調查發現，本港三大超市逾63%貨品的售價不跌反升，正價升了3.6%，即使計算優惠特價，升幅仍達1.5%。中小型的超級市場亦屢屢抱怨，指該等大企業以本傷人。為確保公平競爭，現時世界上已有至少100個發達與發展中國家（包括中國在內）訂立了公平競爭法。

儘管香港目前極需推出公平競爭法維持經濟發展，然而相關議案卻在分組投票機制下多次被功能組別議員否決。否決的理由很簡單，包括「毋須監管」、「業界自律」、「現行法律已足夠」、「先考慮，次諮詢，再調查，後研究，最後再討論」等。其實，否定公平競爭法的功能組別議員只有一個目的：為了自身界別的利益而抗拒改變。在2004年，功能組別議員出於同樣目的，不僅反對政府檢討競爭政策諮詢委員會的運作，連政府僅僅就公平競爭法進行「可行性」的研究也公然反對。此外，筆者曾翻查1998至2004年立法會的投票記錄，發現大多數關於提升香港經濟競爭力的立法動議均來自地區直選組別，而非功能組別的議員。

另一項研究發現，在2000至2004年間的立法會辯論中，功能組別議員曾建議政府，作出扭曲公平競爭的干預。例如，功能組別支持政府在沒有公開投標的情况下，以低廉地價將數碼港批給在相關管理經驗方面具爭議性的本地財團。

上述研究表明，大多數功能組別議員在立法會投票時，首要考慮的，乃是既得利益集團的好處，縱使為此犧牲自由市場經濟、公平競爭乃至香港的經濟發展也在所不惜。

「平衡」各界利益 有利均衡參與？

要「平衡」社會各界利益、確保公民自由，有效的政治問責和合理監管商業行為乃是必要條件。基於1998至2004年的立法會投票記錄，筆者研究了立法會議員在兩個關鍵政策——（1）公民自由，（2）政治問責——的投票行為，發現有關改善政治問責的動議，大多數來自地區直選議員，而非功能組別議員。另外，所有關於保障香港公民自由的動議，同樣都是來自地方直選議員，而非功能組別議員。

實際上，對於一些威脅公民自由的議案，包括《基本法》23條和《截取通訊及監察條例》的立法，許多功能組別的議員都投了支持票。當《截取通訊及監察條例》於2006年通過時，政府強調該條例是要確保執法機關有效打擊犯罪活動；然而自該條例執行至今，兩年間竟有至少15宗執法人員違規竊聽，或擅自刪除相關資料，以掩飾其違規行為，嚴重蠶食香港法制基礎。相反，泛民主派曾在2009年提出「促請政府立即檢討上述條例」的議案，卻被功能組別議員否決。

此外，備受爭議的高官問責制實施以來，問責成效令人懷疑，問責官員與高級公務員之間的分工含糊不清，但大部分功能組別議員卻支持該制度；2008年5月，政府公布了新增副局長及政治助理，一方面他們普遍缺乏相關政治經驗，另方面，其薪酬之高，迅即令社會嘩然；之後，泛民主派提出議案，刪除副局長及政治助理職位的開支預算，卻遭到功能組別的否決。

最後，社會各界利益能否平衡，在乎商業行為能否受到合理監管。不少港人耗盡畢生積蓄，為求購買一個住宅。可惜，香港的地產商連明碼實價的基本商業原則也不遵守。為此，來自地區直選界別的立法會議員在2006年向政府建議：規定發展商在售樓說明書中，須提供位置圖則、樓面平面圖、價目表、所須繳付的其他費用及收費等等；並禁止包括內幕交易、虛假交易、操控價格，以及披露虛假或具誤導性的資料等市場失當行為，但議案遭到功能組別議員的否決。同樣，另一個於2008年提出的議案，即「籲請政府立法規定發展商於售樓說明書上載列樓宇實用面積」，也遭到功能組別議員否決。

此外，儘管屏風樓的建築，不單影響景觀，且妨礙空氣流通和採光，威脅市民健康。然而，地產界堅持要「賺到盡」。在2007年，一個僅僅促請政府「考慮」以立法方式進行規管屏風樓的議案，也被功能組別否決。

綜上所述，從屬親政府陣營的功能組別議員不僅未能確保公平競爭、公民自由和政治問責，還損害了自由市場經濟和公平競爭，以及在種種影響民生的提案中，偏幫大財團利益。因此，中央和特區政府應立即承諾不遲於2020年廢除任何形式的功能組別。這樣不僅有利於香港的繁榮穩定，還有助真正實現中央政府承諾的2020年全面普選。放眼世界，在已實現「真普選」的民主社會裏，若要吸納專業人士意見，大可以通過政黨、智囊團、專家小組、立法委員會等渠道。一再堅持以為只有功能組別才能提供獨立和專業的意見，以達至所謂均衡參與，從而促進香港經濟發展的陳腔濫調，不僅與事實相距千里，更是一項破壞香港長遠安定繁榮、不折不扣的愚民政策。

研究來源：http://ihome.ust.hk/~somsing/index.htm

作者是香港科技大學社會科學部副教授