葉蔭聰 - 全球視野下的「23條」

2008年12月8日

【明報專訊】基本法23條立法在澳門再起波瀾，部分香港的民主派議員及團體亦到場反對。「國家安全」這四個字，一直纏繞著港澳地區，揮之不去。筆者最近曾在網上及媒體撰文提出反對澳門立法的意見，這裏我不想再重複觀點，反而想從一個較全球的角度去看一下，「國家安全法」究竟來自何方？是中國發明？還是舶來品？

支持立法的護法經常說，包括西方國家在內，都有跟「國家安全」相關的法例，這是國家主權的自然體現。筆者最近翻閱斯圖亞特(Douglas T. Stuart )的《創造國家安全國家》(Creating National Security State)，發現「國家安全」作為法律字眼被明確提出，的確是由西方而起，特別是美國，不過，卻不是那麼自然。

「國家安全」原為對付共黨

美國在二戰後1947年，訂立了《國家安全法》(National Security Act)，源於對二戰時的檢討。日本偷襲珍珠港的教訓，令美國軍方、行政機構及學術界認為，美國有需要強化防衛力量，學習納粹德國及戰後共產主義國家的情報系統及軍事戰略。美國精英階層以「國家安全」這個概念來統合行政及軍事機構，形成了所謂「珍珠港體系」(Pearl Harbour System)的鐵三角，即重整後的國防部、中央情報局及國家安全局。

當時，在精英階層中熱烈地討論，如何借用極權國家的手段及技術，但又不會威脅到美國自身的民主價值基礎。美國設立這法例以及相關機構，對美國本土的自由及人權固然有一定影響(例如50年代的麥卡錫反共愛國運動，壓制美國異見)，不過，它最主要的作用是對外的，整合全球的冷戰部署，特別是亞洲太平洋地區國家，以圍堵蘇聯、中共以至越共。

所以，幾乎在同一時間，美國支持的南韓立了《國安保安法》(1948)，開宗名義就是要禁止共產主義，以及監禁承認北韓人士。同年，中國國民黨雖沒有立國安法，但實行了《動員戡亂時期臨時條款》，使國民黨可以不受憲法約束對付親共及反政府勢力，這條款由國民黨帶到台灣，形成長期白色恐怖，至1991年才正式廢止。同是1948年，英國在馬來西亞半島的殖民地官員，為了對付馬共，訂立《緊急條例法令》(Emergency Regulations Ordinance)，容許執法部門對叛亂者不經審訊作預防性拘禁(preventive detention)，此法成為1960年馬來西亞獨立後的《內部安全法》(Internal Security Act)，明確引入「國家安全」概念。1965年新加坡獨立，也保留此法遏制異己，直至今天。國家安全既是美國圍堵共產主義的工具，也是各個支持美國的政府用來制服異己的大旗。

從此段歷史可知，國家安全不是簡單的國家主權延伸，它之所以成為法律及國家制度的軸心之一，有美國冷戰霸權及反共的歷史根源，具有遏制左翼革命的功能，亦為美國軍事霸權向外擴張奠定基礎。隨著時間過去，它亦漸漸成為好像非常自明的概念與常識，與主權混為一談，為以後的政府所用。

有趣的是，中國此一共產主義國家，在冷戰期間，反而不太強調國家安全。由毛澤東領導的革命政權，它的敵人是反革命，包括國內的諸種反革命分子，以及國外反革命的資本主義陣營，包括日本軍國主義，「紙老虎」美國，甚至後來「蘇修」也曾是敵人。所以，判定「(反)革命」性才是重點。接過1927年國民政府有關反革命的法例，中共早於1934年在江西時，已訂下《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》，建國後1951年，訂立《中華人民共和國懲治反革命條例》，直到鄧小平重新掌權的1979年，也在《中華人民共和國刑法》清楚列明反革命罪的內容。

革命旗幟褪色 「國安」上場

故此，改革開放後，由北京之春至八九民運的異見人士，仍然多是被控反革命罪。國家安全是在90年代立法才明確地提出來的，成為1993年的《國家安全法》，漸漸取消反革命罪，這個轉變跟中共的國際定位改變有關。中國共產黨已漸漸由世界革命的舞台退下來，回到自己的國家領地或鄰近區域，而且，「革命」的旗幟已漸褪色，換成鄧小平的實務主義。

諷刺的是，在這個轉折點，中國共產黨也欣然接收了當日反共的國家安全概念，換去無產階級專政，保留專政的法律手段。然而，中共在90年代的轉折，碰上了兩個問題。第一是港澳回歸，實行一國兩制，如何在另一法律體制推行「國家安全」立法？故此有基本法的23條；第二是反分裂問題，特別是台灣出現愈來愈強大的台獨政治力量；李登輝的台獨轉向，以及民進黨的執政，在中共眼中，不再是當年國民黨反革命的問題，而是「分裂國家」的行為，它被設想成類近中國邊界上的「藏獨」及「疆獨」勢力。

遏制異己的工具

中共由大陸到港澳推行國家安全立法，既是承接當年美國的霸權戰略語言，在結構上，亦有點像當年冷戰，推動在其司法管轄以外地區的建立遏制異議聲音的體制。不過，今天中共要實現的國家安全體系，則在大中華地區，包括中國大陸、香港與澳門，換言之是一國之內。

中共承接美國霸權戰略語言，只是筆者的解讀或假說，在具體運作上北京領導層如何考慮？是有意或無心？則需要再研究。不過這種解讀或假說的理論涵義是重要的，讓我們從另一個角度去看所謂「西方霸權」與中國的關係。

中國近年的崛起是否挑戰西方霸權？恐怕沒那麼簡單。從資本主義角度看，美國學者哈維(David Harvey)也早已指出，中共在不同的起點，跟戴卓爾與列根一樣，推動著新自由主義議程。從現代「國家打造(state making)」角度看，中共也在自己的國家內部複製美國的全球冷戰國家安全體制，難怪不管香港及澳門，也有那麼多針對「預備」性行為的條款，因為，冷戰年代就是要鎮壓地區內任何潛在的反對力量，今天成為中共管治的武器。

冷戰已死，另一種冷戰還在。港澳地區反對23條立法的意義，不止是對抗一般意義下的國家專權，爭取自由，而是要擺脫戰後由美國開展，再由東亞及東南亞各國配合及接收過來的國家安全體系。

延伸閱讀Stuart, Douglas T. 2008. Creating the National Security State: A History of the Law That Transformed America. Princeton University Press.

作者是嶺南大學文化研究系助理講師