孔誥烽 - 菲律賓的崎嶇民主路

2010年8月30日

【明報專訊】菲律賓的貪腐政治和惡劣治安，舉世聞名。該國選舉期間經常發生的暴力事件，如果傷亡不多於三數人，媒體都已經懶得報道。去年年底一個南部省長候選人的親友在記者陪同下，一行幾十人乘多部汽車從老家出發到省會登記參選，結果車隊中途被100名相信來自競選對手家族的武裝人員綁架。最後候選人的妻妹與同行記者50多人被屠殺，棄屍荒野，有的更被強暴、斬首、肢解。

通過這些恐怖案例，我們不難想像籠罩當地社會的戾氣有多大。想深一層，如果菲國的政治清明一點，人命得到多一點保障，經濟還會那麼糟嗎？那麼多教育程度不低的年輕人，還要離鄉背井跑到別國當家傭嗎？那麼多媽媽還需要將自己孩子享受不到的照料轉讓給我們嗎？菲國政治社會危機的受害者，其實每天都在我們眼前，早已成為香港社會的一分子。

菲國亂局始於小圈子假民主選舉

港人無辜遇害，令我們切身體會菲國管治失效的可怕。可惜的是，在新舊媒體鋪天蓋地的報道下，我們最初的悲憤，並沒有多少轉化成更普遍的人道關懷和理性思考，反而異變成更狹隘的、人民對人民的民粹怒火或冷嘲熱諷。有人說要辭退菲庸、有人主張以經濟制裁懲罰菲國。有藝人更說「既然有外國人做人質，必須以人質安全為首要」，那是不是說如果人質是本地人，便不用以人質安全為首要呢？

菲國政府是需要譴責的。在譴責之餘，我們是否也應該暫時讓心境平靜下來，了解一下身邊菲籍朋友家鄉的亂局，究竟因何而起？

菲律賓人民在1986年通過和平革命推翻了馬可斯的專制統治，一度成為亞洲民主化的先鋒。現在菲國政府無能不堪，治安惡化至此，以後肯定會有不少人引用菲律賓的例子，重彈民主致亂的老調。但回顧歷史，菲國的亂局，其實與革命後的民主體制無關，而是始於美國殖民時期的小圈子假民主選舉。

菲律賓在19世紀被西班牙統治時，縣級地方政府由本土莊園主等精英互選產生。19世紀末西班牙人為了加強殖民政府效率，企圖收回地方政府的自治權和財稅權。長期把持地方政府的地主豪強不服，於是紛紛起義，推翻西班牙統治。但這些豪強在1898年成立菲律賓共和國後不夠一年，美西戰爭結束，戰敗的西班牙竟將菲律賓轉讓美國。本來已獨立建國的豪強拒絕再次被殖民，對登陸美軍作激烈抵抗，最終被殘酷鎮壓。

美國殖民者平定起義之後，積極安撫地方豪強，承諾只要他們接受美國治權，即可與殖民政府分享權力。美國更發明了「導修殖民主義」（tutelage colonialism）的概念，聲稱美國管治菲律賓，為的是引導菲人慢慢建立民主制度，假以時日達至全面自治、終極普選。

豪強政治網絡代代相傳

美國殖民者同時強調菲律賓並未具備實行普選的條件，而民主發展，又必須按當地實際情況循序漸進，不能一步到位。故此殖民政府在20世紀初引進縣級和省級首長、議會與全國國會的選舉時，將選民資格，嚴格限制在下級政府的「民選」公職人員和其他受過高等教育並坐擁巨富的上層精英之內。省長選舉的選民，有時可以少至500人。所有候選人，當然也須獲得美國殖民者的認可與祝福。對這種少數權貴與下層議員選舉上層議員、首長，並由母國在幕後操盤的選舉方法，見慣功能組別與大選舉團的香港人，應該感到十分親切。

這種小圈子選舉，在菲律賓實行了近40年。有資格參與選舉的豪強，在歷次選舉中慢慢結成盤根錯節的庇蔭——附庸（patron-client）網絡，小豪強票投大豪強，大豪強當選後則將壟斷事業牌照、政府合約、官位等公共資源分給小豪強。豪強的政治網絡通常都由他們的子孫繼承，代代相傳，形成豪強家族。豪強間時而因分贓不勻或選舉協調失敗而大動干戈。久而久之，各大家族均自行組建私家軍，割據一方。

美國在殖民統治後期，一步一腳印地增加菲國的民主成分，慢慢擴大各級選舉的選民基礎。這等龜步改革，給予豪強充分時間將其原有的庇蔭——附庸網絡向下伸延，以適應愈來愈龐複的選舉遊戲。到二戰結束後菲國獨立和實行普選時，各大豪強，已通過層層中間人，架起覆蓋至社會最底層的龐大庇蔭——附庸金字塔，立於不倒之地。豪強在每次選舉中的買票成本增加，他們掠奪公共資源的胃口，也就變得更大。1950、1960年代每屆民選總統積弱，沒有一個能駕馭地方豪強、建立強而有效的中央政府，並非沒有原因。

公民行動黨短短十多年發展神速

馬可斯在1972年宣布戒嚴，建立獨裁統治，除了是要集大權以剿滅共黨外，仿效1950年代台彎與韓國經驗建立威權中央、厲行土地改革、剷除豪強勢力，本來也是他的初衷之一。但他還是敵不過土豪的抵制，無功而返，最後只集中精力搜括國庫，累積私財。1986年人民革命恢復了民主選舉後，仍擁有龐大庇蔭——附庸網絡和自主武裝的各地土豪，即重施故技，操弄選舉，將馬可斯家族交還出來的國家機器瓜分，化成他們的私人提款機，造成今天的局面。

但這並不代表1986年的人民革命是白革了。革命至今，菲國的言論和結社自由怎說也比戒嚴時代進步。這個言論和結社空間，讓無數無懼權貴威嚇的社運組織者，支撐起一個充滿活力的公民社會。在傳統豪強家族的統治下，這個公民社會一直被排斥在政治權力之外。有見及此，一群從1986年革命一路走來的公共知識分子和勞工、婦女和外傭等團體在1998年成立公民行動黨（Akbayan Citizens' Action Party），積極參選，企圖從貪腐集團手上奪回86年革命的果實，歸還人民。他們在短短十多年發展神速，在今年國會大選中獲得超過100萬票，奪得兩個議席。該黨的其中一位眾議員，正是世界知名、一輩子為發展中國家的公義與和平而奔走的社會學家Walden Bello。

菲律賓在過去百多年的歷史，血跡斑斑。該國現在雖仍處在混沌、黑暗之中，但希望的幼芽，畢竟是頑強地成長起來了。8名無辜受難的香港遊客，是菲國那個貪腐、暴力體制的受害者。我們在面對同一個體制下的其他受害者時，就算不伸出援手，是否也應該少一點嘲笑，多一點慈悲？

作者是美國印第安那大學布魯明頓校區社會學系助理教授、中國政治與商務研究中心副主任

■延伸閱讀

1. Julian Go 2008. American Empire and the Politics of Meaning: Elite Political Cultures in the Philippines and Puerto Rico during US Colonialism. Duke University Press

2. Alfred McCoy ed. 2009. An Anarchy of Families: State and Family in the Philippines. University of Wisconsin Press