2014年7月7日 星期一

王慧麟 - 司法有曙光?

2014年7月7日

【明報專訊】兩周前,立法會財委會主席吳亮星主演蹩腳秀,強行通過東北前期撥款。在這場投票攻防戰之中,吳亮星算是交足功課,讓議案通過,但過程之粗疏,確實令市民大開眼界。

事後,有議員提到要搞司法覆核云云,亦有議員質疑其有違反議事規則之嫌。後來,事情不了了之。但相信有關議員亦應明白,根據過往判例,如Cheng Kar Shun & Anor v. Honourable Li Fung-ying & Ors [2009] 4 HKC 204,法院基本上不會干預立法會內部事務,除非該等事務違反《基本法》。在Chan Ka Wah v HKSAR (CACV126/2011)的上訴案件裏,上訴法官夏正民同意高院法官的判決,不同意給予申請人的司法覆核申請。其中一個原因,是財委會的決定是立法行為,不能司法覆核。法院的原則如此明確,相信立法會法律顧問相當清楚,而任何早前大喊司法覆核的議員們,相信亦心中有數。所以,在事件發生後叫什麼司法覆核,相信是宣示政治立場居多。

法院不干預立法機關,是英國普通法的傳統。這源於國會至上論,即國會是擁有至高無上的權力,而國會是由人民選舉出來的,有民意授權,其立法行為有民意基礎,在權力分立的原則下,不應受法院約束,况且,傳統以來,法官是由大法官推薦委任,缺乏民意授權,在國會至上論之下,有民意授權的立法機關之行為,沒有理由要受到沒有民意授權的法院所約束。

這個普通法傳統,及其背後的脈絡,都在香港適用,當然亦有變化。因為1997年之後,香港的政治體制源自基本法,行政、立法、司法系統的權力由基本法賦予,同1997年前的殖民地體制有所不同。像國會至上論這些英國獨有的憲法傳統,理應不適用。但法官在上述Cheng Kar Shun案指出,在有成文憲法的普通法地區如巴哈馬,由於政治體制由憲法賦予,情况與英國不同,但其原則之修正,由彰顯國會至上,轉為彰顯憲法至上,而基本原則,即是司法不干預立法,則不會有轉變。

這個說法,表面上合理。但竊以為其精髓在於民意授權。國會至上論有其獨特之歷史發展而成,但核心的價值是民選國會。同樣,法官援引之巴哈馬案例,其有實權之下議院,都是由民選產生,至於上議院即使是由當地總督委任,而議席分配必須反映下議院的政治分佈,執政黨成員佔多數。換言之,當法官談論普通法原則之時,有沒有花足夠篇幅來討論,香港立法會既然是「半桶水」的民主,議席分佈不能充分反映民意授權,法院引用一些前殖民地獨立後的民主國家案例,以至源自英國國會至上論的原則來處理針對立法會的司法覆核,又是否完全合理呢?

司法覆核權該伸延到哪裏?

這裏指涉更深一層的問題,究竟法官處理司法覆核的時候,其覆核的權力該伸延到哪裏呢?舉例,假如立法會的行為(act)或者決議的過程,雖然表面上符合程序,但議員在基本法下獲得保障之表達意見自由權利受到不合理的剝奪,難道法院就不應干預嗎?又例如,議員在沒有主席按議事規則要求議員離席之下,遭保安抬走,甚至保安不讓他重新進入會場,那麼保安在可能違反《立法會(權力及特權)條例》之同時,又有沒有違反基本法保障之意見表達自由,以及人身自由不受侵犯的權利呢?假如法院採取立法會之行為不受司法覆核的約束,則可能在上述之情况下,議員的發言權及人身自由就受到無理剝奪了。

於是,假如法院認為,既然國會至上論已隨着九七之後而逝,取而代之是基本法至上論,那麼法院是否應體現基本法內,賦予人民之權利(特別是39條之國際人權標準),而不是因為所謂權力分立而自我約束呢?

學者Geary, Jago 及Morrison在其書中提到,英國(嚴格來說是指英格蘭)的司法系統,表面是司法獨立,實際上是相當政治化。按學者Griffith及他們說法,在20世紀初至70年代,所謂法院不干預行政部門的普通法原則,背後更多的是政治理由。其中一個突出的原因,是首相委任大法官(Lord Chancellor)的時候,往往傾向委任立場親政府,不會對政府的改革方案說三道四的人選。由於大法官操縱法官升遷任命大權,其效果往往是與政權思維接近(或曰保守)之法官擔任,由他們處理針對行政部門之司法覆核案件,往往傾向不干預。

Geary, Jago 及 Morrison 認為,以上傾向,在1998年英國通過人權法之後,出現比較大的變化,主要原因是人權法引入歐洲人權公約,而歐洲人權公約的相關案例,亦引入法院訴訟,加上英國樞密院(實際上是上議院法官兼任),往往亦有處理殖民地或前殖民地的有關的憲法人權保障,於是這些歐洲人權法律,以至國際人權法律的解釋及原則,亦一併帶進法院,令英國法院在處理各類案件,包括司法覆核,慢慢轉變為體現人權作為案件的訴訟主軸。

法院司法化

如此,法院在體現人權,還提出司法覆核人士一個公道的話,其判決難免衝擊公共政策,例如少數族裔有沒有因宗教理由戴頭巾上學的訴訟,已經影響教育及宗教政策。這些就是二三十年來所謂的「司法化」(judicialisation)之現象。即是說,一批勇進的大法官所帶領下的法院,以司法之名,介入政治以及公共政策,以體現憲法所保障的人權。

綜合學者 Kapiszewski , Huneeus, Couso及Sieder所述,司法化大致有指涉3種形態:其一,一些法律的觀念、原則、方法以至術語等,滲入社會各階層,成為公共場域之語言(例如程序公義,基本上一個中學生大概都曉得); 其二,法院之判辭及決定,體現社會及經濟權利,從而影響公共政策以至政府決策(例如房屋權);其三,法院之決定影響政治,當然包括高層政治以及一般政治,例如公務以至政治人員委任等等,而且,更重要的是,政治人物亦願意,甚至主動透過法院(例如釋憲)以「插手」,或曰體現憲法內之政治權利。

拉丁美洲經驗看到,遇到行政不彰,政治爭拗導致政局廢弛,國會失救之情况下,人民無法透過正常政治體制來爭取權益,他們主動或者被迫透過法院,伸張正義,以期達到改革經濟及社會政策之目標。但是,這些都需要法官願意承擔此「責任」才成,亦願意改變原有的自我約束,盡量不干預行政及立法機關,只會埋首法律字面解釋的觀念才成。學者Couso就提到,拉丁美洲過往幾十年出現愈來愈多司法化的現象,背後的推手,是有一批法學者提出接近美國的憲法觀念,當然這些外來的憲法觀念亦需要有本土因素及再造,既衝擊固有保守之觀念,亦對改變法官觀念,讓其思想鬆綁,走向勇武進取有莫大關係。

說到這裏,香港終審法院亦有司法化的現象,比如W案件讓跨性別人士有婚姻權(W v Registrar of Marriage [2013] HKCFA 39),亦有案件指出申請綜援的居港7年之限制違反基本法(Kong Yun Ming v The Director of Social Welfare, FACV No. 2 of 2013),都是體現經濟及社會權利的比較正面的發展。但是,其他的部分仍然相對保守。近幾個月,立法會財委會會議吳亮星被指「夾硬來」,立法會大主席「剪布」的權限,新界東北發展示威陸續有人被捕,七一預演佔中有511人被扣留部分要負刑責,方方面面都挑戰市民權利的底線。這些案件,假如有議員申請司法覆核,或者有市民因之被控非法集結,按照法律書本上的原則及認知,這些人士打贏官司的機會很低,相信凶多吉少。在市民大眾仍然相信司法的時候,我們至少希望有勇進的法官,站在保障人權的高度,推進司法制衡行政專制及立法專橫之界線,不懼司法化的指控,抵擋正在加速流失的自由,捍衛我城。我不期望個個法官像南非前大法官Albie Sachs那麼勇進,但至少在如此政治高壓及肅殺的社會氣氛下,讓市民看到一點曙光吧!

◆延伸閱讀

1.Adam Geary, Robert Jago and Wayne Morrison (2008), The Politics of Common Law – Perspectives, Rights, Processes, Institutions (London: Taylor and Francis).

2.Javier Couso, Alexandra Huneeus and Rachel Sieder (2006), Cultures of Legality: Judicialization and Political Activism in Latin America (Cambridge: Cambridge University Press).

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