黎廣德 - 兩電失控的真假博弈

2011年12月30日

【明報專訊】自兩家電力公司宣布明年加價後，市民不滿，政黨聲討，特區官員破天荒加入戰團，向自己監管的兩電開火。一時之間，子彈橫飛。究竟「讓子彈飛」的背後，有多少是假戲真做？各方爭論不休的「公眾利益」，會否變成最終被犧牲的籌碼？

今次電費加幅驚人的真正原因只有一個：政府監管兩電的模式落伍失效，導致投資效益低劣，保證利潤卻高企不下，成本上漲的惡果則由全港用戶全盤承擔。

今天政府監管兩電的「管制計劃協議」，起源於上世紀60年代。當時政局不穩，殖民地政府資源緊絀，為了吸引國際資本，利用協議向兩電提供優厚回報和長期穩定的投資條件，是審時度勢的權宜之計。

1980年代，英國首相戴卓爾夫人推動公用事業私有化，到了1990年代初，在電力行業引入競爭已是全球大勢。1993年政府重訂「管制計劃協議」，本應是收緊協議條件的大好時機，可惜又面臨九七政權交接的政治動盪，結果優厚條件維持15年不變。此後10年，中電和港燈在扣除通脹後的實質股本回報率，分別為平均19.4%及21.8%，成為全球兩家回報最高的上市電力公司，連新興市場中號稱「風險大、回報高」的拉丁美洲企業也自嘆不如，但兩電的營運效率卻只處於國際排名的中下游〔註一〕。

建制派護航 失卻改革良機

政府在各界壓力下，於1999年委託顧問公司進行研究，確認了兩電聯網及引入競爭的可行性，指出了聯網後足可令兩電節省投資4%至6%，還未計算廠網分家，引進第三者競價上網所帶來的效益，但聯網後兩電的利益不易均分，規模較小的港燈會較「蝕底」，所以兩電全力頑抗〔註二〕。

此後多年，政府對於改革電力市場之議拖拖拉拉，在多次立法會辯論中，建制派議員經常用「維持穩定電力供應」、「吸引國際投資」和「尊重合約精神」為借口替政府保駕護航。結果曾蔭權政府獨排眾議，於2008年再次與兩電續簽「管制計劃協議」，名義上把固定資產回報率下調至9.9%至11%，但加入延長折舊年期等有利兩電的「魔鬼細節」，更放棄引入競爭的機會。以中電為例，過去3年的股本回報率分別為22.5%、20.3%和19.6%，遠高於國際資本市場對投資級別的生產性上市企業，股本回報率只需11%至12%的要求〔註三〕。

特區政府在庫房水浸、本地投資環境吸引、內地電力公司樂於加入競爭的情况下，仍然漠視民意，死抱國際市場早已唾棄的監管模式，為兩電繼續提供超高利潤保證至2023年，試問如何能夠擺脫利益輸送的嫌疑？

帳目保密 市民難窺真相

今次兩電根據協議加價，從特首曾蔭權到環境局長邱騰華，從自由黨到民建聯議員，忽然煞有介事，高喊「企業社會責任」。這場把戲的可信程度，就活像汕尾市委書記鄭雁雄和他的同伙，幾十年來力撐烏坎村幹部和發展商橫徵暴斂，忽然在明天高叫大家要對村民有良心一樣。烏坎村民不傻，難道港人會比村民更傻？

可惜，這種戲假情真的博弈始終容易穿崩。就在上周五的立法會會議中，當民主派動議使用立法會特權法，迫使政府交代兩電帳目和談判紀錄時，建制派議員便馬上反臉，否決議案，支持政府和兩電把文件保密，令市民無法知悉「年年被宰」的奧秘何在。

儘管政府希望這場假博弈不了了之，但市民要與兩電來一場真博弈，還是大有可為。

真正維護公眾利益，必須三管齊下：其一是促使兩電接受符合市場水平的合理回報，其二是促使兩電提高投資效益，其三是促使兩電持續提升環保及減排標準。今次兩電在公眾壓力下微調電費加幅，其實是玩弄掩眼法，全搔不着癢處。調整後兩電的實收回報沒有減少（因少收部分可在將來追加），也沒有壓力提高效益或降低實報實銷的經營成本。

「陽光」檢討與燃料帳「剃頭」

要與兩電認真博弈，非採取以下兩項行動不可。

政府應根據管制協議附表三A1(b)或(d)條款，啓動「發展計劃檢討」程序，要求兩電修訂投資方案，重估資產，壓縮成本和理順帳目，從而降低未來的電價。由於此條款賦予行政會議批核發展計劃的權力，所以兩電不得不認真回應。但過去的檢討是黑箱作業，因此今次公眾必須要求整個程序在陽光下進行。若兩電不願意公開資料，政府便應支持立法會動用特權法，超越管制協議的束縛，使檢討程序既合法亦合乎公眾利益。

兩電估計明年在燃料帳各有10多億元的負結餘，理論上兩電可在來年向用戶增收燃料費彌補虧損，但若香港市民無法長期負擔這筆額外費用，在未來幾年拒絕追加燃料附加費，到2018年管制協議到期時，兩電便只得把這筆虧損作為呆壞帳處理，一筆勾銷。兩電撇帳或「剃頭」多少，市民便真正節省多少。有這後着在手，政府便可以趁2013年管制協議中期檢討的機會，要求兩電坐上談判桌，修改協議條款。我們並非鼓勵市民賴帳，但市民不是管制協議的簽字方，沒有責任承擔脫離現實的超高回報。兩電若因政治現實而無法「賺到盡」，也只是全球電力行業需要面對的正常市場風險〔註四〕。

政府樂於把矛頭指向兩電，但市民不應上當。兩電一直在政府制訂的框架中運作，但特區官員經常暗示，他們受協議束縛，無能為力，是典型的官僚誤導。為何市民在博弈中注定是輸家？關鍵不在於政府沒有籌碼，而在於建制派是否為大財團賣力，並且成功轉移視線，毋須為此而付出政治代價。

只消看看政府口硬手軟的表演：一面由特首曾蔭權充當網絡英雄，號召市民向兩電施壓，一面由發展局長林鄭月娥向中電送大禮，在亞皆老街重建項目豁免補地價30億元，便明白箇中真相。港人要當贏家，便須準確對焦，戳破謊言。

註一、參考投資銀行分析報告：CLSA Emerging Markets, "Hong Kong: Critique of the Scheme of Control", 26/2/2003

註二、ERM, "Interconnection and Competition in the Hong Kong Electricity Supply Sector", October 1999

註三、港燈披露的數據比中電少，因此無法準確計算，但由於港燈的電價及借貸比率較中電為高，所以股本回報率應較中電更高。詳見公共專業聯盟「兩電加價初步分析報告」，2011年12月，www.procommons.org.hk

註四、中電估計燃料帳會在明年有14億元負結餘，參考2010年中電在協議範圍內賺取淨回報78億元，而股東資本為400億元，即使在一年內全額撇帳，撇帳後的股本回報率仍達16%。