黎廣德 - 土地與人口 重奪本土發展的自主權

2012年2月3日

【明報專訊】政府推出了一個被譽為「雄心萬丈」的填海計劃，涉及全港25個選址。自從董去曾來，市民盼望一個既有願景亦有執行力的政府，已近乎死心。無論這項構思是否不可思議的「敗部復活」，土地規劃確實是不可迴避的發展議題，關鍵在於現今的探索是否走對方向？

土地規劃不能立足於浮沙之上，首要基礎是人口規劃。發展局建議建立土地儲備，因為到2039年預測人口會達到890萬。姑勿論這項估算應否因政府經常報大數而令人質疑（例如政府在4年前曾經把2030年的人口預測從920萬下調至840萬）〔註一〕，未來的人口增長取決於今天的政策。

居留權政策製造矛盾

3位特首參選人對人口政策點到即止，只着眼於短期的資源緊絀，尚未意識到（或不願指出）人口規劃失誤的全盤風險。

「香港為誰而建？」——這是全社會必須討論的根本命題。今天人口政策的癥結是居留權政策，而居留權政策的根本矛盾是內地單程證審批權和父母均非港人的「雙非嬰兒」。到了2039年，前者逾150萬，後者至少有120萬〔註二〕。單程證名額香港無權審批，以貪污或權勢「打尖」來港的指控時有所聞，不符合公平客觀的基本原則。

「雙非嬰兒」要到18歲，才有資格把年滿60歲而在內地無依靠的父母申請來港。根據統計署調查，近一半個案只是打算「買保險」而無意定居香港，但另一半被送來港的兒童只能投靠親友，無法在正常的家庭環境中成長（有社工表示已經有社會福利署需要介入照顧的個案）。大約從2030年開始，待他們有能力將年邁父母申請來港時，又會面對新問題（屆時本地人口老化，65歲以上人口佔25%）。另一半自小到大在內地成長的港嬰，一旦內地經濟情况有變或出現社會動盪，有可能以10萬計湧港來「兌現保險」，屆時對本土價值和社會資源有多大衝擊？

現行政策製造社會矛盾，亦不符合人倫之道：香港無法按照未來發展的需要分配居留權，取得居留權的港人卻被迫在撕裂的家庭中成長。特區政府收回單程證審批權，修改《基本法》，建立一套尊重人倫和切合本土需要的新移民政策，取代「雙非嬰兒」自動獲發居留權的安排，才是治本之道。居留權問題不處理，人口無法預測，土地規劃更無從說起。

發展目標模糊不清

增加土地供應並非只為了容納新增人口，更必須針對香港人已經忍無可忍的「可恥待遇」：香港人均住房面積為145平方呎，大大落後於珠三角的360平方呎和國際上宜居區域的平均水平430平方呎。

這意味什麼？籠屋、劏房和棺材房大行其道，使香港成為國際笑柄。新婚夫婦即使能夠置業，面積也愈來愈縮水，年輕一代看不到改善生活的出路。政府不但沒有想辦法讓市民住得寬敞一點，反而為了掩飾政策失誤而推出「限呎地」，唐英年甚至提出每間面積100平方呎的「青年公屋」，他們是否嫌香港人住得不夠可憐？

人均住房面積應該增加多少？居住密度在市區降低還是在新界調高？不同區域和用途的土地如何制訂地積比率？每一項答案都會對城市風貌、社區生態和環境質素有深遠影響，政府諮詢文件卻全交白卷。

儘管前設條件含糊不清，發展局聲稱共需土地4500公頃，扣除現成供應外，尚欠1500公頃。但細看政府早前公布的「香港2030」策略研究，當時的結論是全港共需1200至2000公頃新增土地，但已知供應量有1500公頃，所以毋須額外尋找土地，更毋須填海〔註三〕。為什麼幾年之間自打嘴巴？究竟是早前曾蔭權政府因為不願賣地而低估需求，還是今天因為執意填海而低估供應？

重南輕北的陷阱

發展局指有6項土地供應來源，簡而言之就是政府土地和私人土地兩類。公家填海的優點是由政府主導，毋須處理私人業權，更可就地棄置泥頭。即使撇開填海造地的環境影響，這些優點會變糖衣毒藥，成為政府藉口，避開壓抑新界發展的三座大山：丁屋、棕土和圈地。

丁屋用地已有過千公頃，政府向原居民低頭不敢止血，更鼓勵城規會寬鬆處理，因而入侵綠化地帶，威脅郊野公園生態。同時，近千公頃的回收場、貨櫃場和非法堆填區形成半開發、半廢棄的棕土地帶，經濟利用價值低劣，更造成土壤污染和交通錯配等諸種問題。趁此亂局，各大地產商紛紛收購新界農地，單以六大地產商為例，總共擁有的土地儲備（包括部分市區土地）面積已達1200公頃〔註四〕。部分項目被環保團體批評為「先破壞、後開發」，令良田變荒地，荒地變廢墟。他們低價購入農地，進可攻（說服城規會更改用途），退可守（靜待政府發展時高價而沽或以公私合作開發的方式圖利），猶如內地俗稱的「圈地」，令政府規劃新界時處處受制於人。

我們要跳出「被規劃」的框框，首先要立足本土，夷平這三座大山。填海可以討論，但面對迫在眉睫的新界土地問題不解決，是否捨本逐末？梁振英聲稱新界是「珠江三角洲的中心點」，「用好新界的戰略位置」，豈非自欺欺人？土地儲備可以有正面作用，能夠抑制地產商炒作和維持經濟動力。但沒有清晰的願景和發展指標，市民擔憂土地儲備只為地產霸權或首長工程服務，政府難以說服港人未知其利、先受其害。

土地與人口是建構城市願景的雙核心，繼續任由他人主宰，我們珍惜的香港很快會消失。港人面對內地孕婦與遊客爭奪資源的壓力，本土意識日益高漲。政府維護本地人權益與提醒內地人遵守香港的文明標準，是不能推卸的基本責任。但政府的責任須更進一步，應按照本土發展需要，提出人口和土地策略的選項，邀請全體港人共同制訂「香港2039本土議程」（可參考聯合國推廣Local Agenda 21的經驗）。香港人有權為自己的城市作主，請曾班子不要把市民引向牛角尖，還希望在落台前博取掌聲。

〔註一〕HK2030 Working Paper No. 41, "Modified population and employment assumptions", Planning Department, March 2007

〔註二〕參考政府統計署「香港人口推算2010-2039」，從2012-2039年，每年有5.475萬個內地單程證名額和每年由「雙非」父母所生的嬰兒為4.3萬名

〔註三〕HK2030 Working Paper No. 45, "Stage 4 Assessment of Housing Land requirement and supply", Planning Department, October 2007

〔註四〕根據「新鴻基、信和、恆基、新世界、長和系及九龍倉／會德豐」共6家集團公開的資料統計

作者是公共專業聯盟研究委員會召集人、行政長官選舉委員會工程界選委、公民黨副主席