吳靄儀 - 人口政策與法律框架

2012年2月16日

【明報專訊】早前的外傭居留權官司，與現正急劇惡化的內地「雙非」孕婦衝擊本港產科服務，相繼在社會引起恐慌，憂慮在「香港永久居民」身分吸引之下，現時已令產牀嚴重短缺，長期更會導致香港人口失控，造成社會無法承受的經濟負擔，因而要求政府當局盡快制訂人口政策，加強入境管制，限制人口數目。

其實，只要政府當局有決心，外籍傭工和內地「雙非」孕婦的問題不難解決，但以香港這樣的一個大城市，實應早日訂立明確的人口政策，貫徹執行，以保障社會和經濟的健全發展，當局過去沒有認真面對，現在正好把握全民關注的時機，加快檢討，提出建議，諮詢公眾，制訂長遠人口政策。

制訂人口政策，不能脫離法律框架。我所指的不是應否「釋法」的爭議，其實這個爭議意義不大，我所指的是《基本法》賦予特區當局的權力和設立的限制。香港永久居民由《基本法》第24條界定，而永久居民享有居留權，不受特區出入境限制。香港特區的人口政策，若需要修改《基本法》才能推行，就得考慮周詳，早日與中央當局磋商。

內地孕婦與外籍傭工

根據《基本法》第22條，中國其他地區的人進入香港特區須辦理批准手續。故此，無論來港定居、短暫來港、探親、公幹、個人遊，都須內地當局批准，不然，在本港法例之下，就是非法入境者，入境處有權遣返大陸，這是在兩地當局安排下，行之已久的一套做法。

近年大量內地「雙非」孕婦來港產子，其實也是在內地及特區當局批准安排之下進行的。內地孕婦得到批准來港，先要在香港取得一張由衛生署簽發的有編號的證書，確認預約分娩服務，然後到臨盆時再持證入境，到預約的醫院分娩，特區政府每年設定分配給內地孕婦的名額（見表一），額滿就不再簽證。

由此可見，一切一直都在兩地政府的掌握之中，所以，只要內地當局停止批准內地「雙非」孕婦來港分娩，現時的情况就不會發生。特別得指出的是，懷孕證書上要求內地孕婦註明是否香港居民的配偶，所以「雙非」、「單非」分流，一目了然。去年4萬多名來港分娩內地孕婦之中，「單非」孕婦只佔數千。以香港產科牀位的總數，只要暫停批准「雙非」孕婦來港，就已足夠照顧所有本地產婦及內地「單非」孕婦。至於未經預約的「闖關」內地孕婦，不但只屬少數，而且腹大便便，海關人員不可能不能分辨及攔截，只需在邊界加設醫務人員駐守，就可以確保安全。

解決「雙非」孕婦問題，關鍵在於兩地政府的決策和行動，中央當局，從總理溫家寶到人大法工委副主任李飛，已表明充分理解問題，並同意推出適當措施協助，並不認為涉及法律上的改變。事實確是大量內地「雙非」孕婦來港分娩的現象，是2003年7月起推出的「個人遊」（自由行）政策所造就的，說是當局知情鼓勵也不無道理（詳見表二）。

至於外傭，根據《基本法》第154條，特區政府可對世界各地區的人入境、逗留和離境，實行出入境管制。每年批准多少名外傭來港，特區當局有全權控制。數字顯示，1970年代輸入外傭之初，數目不過是幾千名，僱主主要是用英語的家庭，其後是政府有意識地改變政策，容許大量外傭來港，外傭人數由1990年的70,300名，增至1995年的157,000名，2000年的216,790名，到了2010年達285,681名。

外傭必須得到批准才能入境逗留，而入境處批准時可附加條件限制。正如外傭官司之中，原訟庭法官判案書說明，若違反條件或逾期逗留，即是非法逗留，隨時可被遞解出境，而且非法逗留期間，法律上不屬「通常居住」，因此，外傭能否滿足「持續在港通常居住滿7年」的條件，當局已有足夠的權力控制，這還不計取得永久居民資格的另一個更難的條件，就是「以香港為唯一永久居住地」，這點已有不少文章介紹，不必在這裏覆述。

當然，這是一般情况，不排除在特殊情况之下，會有外傭符合《基本法》第24(2)(3)條的條件，成為永久居民，但這只是個別情况，對香港人口不會有多大影響。輸入外傭從來都不是移民政策措施，官司的主題，從來都不是說外傭只要做滿7年，就是合資格的永久居民。只要看看法庭判決部分申請人勝訴之後，去年10月至12月，只有631名居港逾7年的外傭申請居港權，就證明機會不大。