2015年3月9日 星期一

黃偉豪 - 誰來代表香港?一個分贓與自救年代的降臨

2015年3月9日

【明報專訊】在一個經常強調「誰也不代表誰」的年代,究竟又有誰能代表香港?能夠為香港的真正和整體的利益而發聲和努力?

香港今天所面對的眾多問題,包括了自由行及反水貨客、房屋問題及貧富不均等政策上的難題,其實也只是真正問題的表象,問題的核心是,自1997年回歸開始,香港已失去了一個有效的制度和原有歷史背景,使擁有權力的人有動機和誘因,用香港整體利益的角度來思考和制訂政策。在任何地方,當控制國家或政府權力的人士,根本已喪失了為整體利益而努力的動機和意志的時候,這個國家或地方,其實已進入了一個「無人駕駛」的狀態。

在這個大環境下,通常會出現兩類各走極端的情况,就是有權力的人士,會借用政府的名義來騎劫國家機器,不斷地「尋租」(rent-seeking)及濫權,以權謀私,公器私用,追求自己利益的最大化,及使自己的家族或利益集團的權力得以永恆地延續下去。而生活在這個不幸社會的無權者及一般普通市民,在不能夠有效影響政府及其政策的情况下,只能自求多福,想盡方法在這亂世下「自救」,奮力掙扎求存。

一個「分贓與自救」的年代就是如此形成。不幸地,以上所描述的畫面,似乎和現今的香港的發展方向極為相似。例如,今日的自由行政策可以被理解為地產商及零售業的「分贓」行為,而政府在袖手旁觀,拒絕承擔其整合及平衡社會各方利益的應有角色下,市民唯有被迫「自救」,這解釋了為何會有市民自行組織反水貨客活動。

不知大家有沒有留意到一個有趣的現象,就是世界上有很多「發展中」國家,包括了亞洲地區的鄰近國家,例如菲律賓和印尼,發展了很多年,但依舊處於「發展」的階段。本來,「發展」是一個暫時的身分和過渡的階段,但不幸地,對很多「發展中」國家來說,這卻往往成為了一個十分漫長的過程,甚至是一個看似無法突破的身分。很明顯,發展所需要的不單止是時間,更重要是一個有效促進國家或地方整體利益的制度,使擁有權力的人,真的以國家或地方整體利益的框架來思考,不是只顧為自己所屬的利益集團來分贓,不斷牟取私利。

現今世上的所有國家或地方,只要有政府,一定有它的官方統治者或元首。但是,一個擁有或壟斷了政府權力的人,是否會真正運用其權力來達至整體利益,卻可以是完全兩回事。筆者有一個學生,曾參加了一個有不少國家官員參與的國際領袖訓練活動。回來後,這個學生和我分享他的活動經驗時提及一個使他印象深刻的觀察,就是當和一些發展中國家的官員私下交談的時候,他們往往熱中於炫耀自己的財富和個人成就,但卻較少見他們為國家的落後和苦難而憂心。這正正是國家或整體利益缺乏了代表的典型現象,官員往往關心自己的政治分贓及利益,多於自己國家的發展。在這些國家裏,可能出現很多的富豪,但整體社會則仍是貧窮和落後。回顧香港,在九七後,香港很多富豪的身家均屢破紀錄,但香港整體卻出現倒退,在多方面被競爭對手如新加坡拋離,市民的生活也愈來愈困難。

港「國家自主性」的減弱和喪失

在學術上,若一個國家或地方政府能夠不受少數人操控和不被利益團體所騎劫,有效制定有利社會整體利益的政策,這能力被稱為「國家自主性」(state autonomy)。在這分析的角度下,香港在九七後所出現,政策向權貴和少數的利益團體傾斜的現象,可以視之為香港的「國家自主性」的減弱和喪失。但大家千萬不要把「國家自主性」這個學術概念,與國家主權、「港獨」,甚至是「香港建國」等概念和論述混淆。「國家自主性」的概念所強調的是政府的政策與整體利益的聯繫,所以一個地方政府或城市,也可以在其自治或憲法下的權力範圍,擁有「自主性」。畢竟,任何政府,不管是地方政府或中央政府,均應對社會的整體利益負責,而不是為一小撮人服務。

在由Evans, Rueschemeyer和Skocpol 合編的Bringing the State Back In(《重新引進國家》)一書中(見參考資料),便對「國家自主性」這個概念有詳細的討論和分析。當中的爭議,是單憑民主的選舉制度,是否就足以保障一個政府的「國家自主性」,使它不會被社會上屬於少數的權貴和利益團體所壟斷和騎劫,從而犧牲公衆利益。作者們認為民主選舉的最大弱點是,要在選舉中勝出,必須花耗大量的金錢及人力物力,因而先天地使社會上的精英、權貴及利益團體享有優勢。因此,要保障社會的整體利益,加強「國家自主性」,一個不容易受政治壓力影響、高質素、高效率、廉潔和公平的公務員隊伍也絕不可少。

有誰來代表香港的利益!

在九七前的香港,雖然沒有民主,但由於有一隊相對優質的公務員團隊,加上港英的殖民地政府是外來政權,必須在香港建立一定的認受性,以維持其有效管治的微妙歷史和環境因素,殖民地香港的「國家自主性」才得以勉強維持,政府的政策不至於全面向大財團和利益團體傾斜。可惜,在九七後的香港,這情况便來了一面倒的惡化,沒有民主的同時,公務員的隊伍也日趨政治化。

九七前後的「國家自主性」的最大對比,也可以從政府的行政長官的角色的重大轉變中看出來。九七前的港督,是由英國政府派過來,可謂「從天而降」,不屬於任何本地的利益集團,可以用較中立的角色參與政策制訂。相反,九七後的行政長官,是透過四大界別的利益團體的「小圈子」選舉產生出來,整個選舉制度的最終目標根本就是要保障,甚至是鞏固利益團體在社會上的利益。這情况下,我們又如何奢望選出來的行政長官,會全力維護香港的整體利益呢?

在這一個誰也不代表誰的尷尬年代,我們除了問誰來代表自己外,更應該問的問題是有誰來代表香港的利益!

◆參考資料:Peter B. Evans, Dietich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, eds. (1985) Bringing the State Back In. NY: Cambridge University Press.


作者是中文大學政治與行政學系副教授、中文大學公共政策研究中心副主任

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