2011年8月19日
權必為民所授，公務員未獲人民授權，以什麼名堂當「老闆」？
【明報專訊】港澳辦主任王光亞認為香港公務員不應只懂「接受指令」、「執行指令」，而是要知道「現在自己當了boss」，要學會「怎樣當個master」，「香港的各級官員，應該……設定好目標，自己設定政策……」
王主任意何所指？在特區，是誰已當主人？誰要學會「設定政策」？
如果王主任是針對以前任公務員為骨幹的曾蔭權政府欠缺進取、苟且權宜，那是中央用人不善，責任不在香港公務員制度。但如果他說的是在任公務員，則大有商榷必要。
人民才是「老闆」
政府暫管權力文官只管行政
橫看民主國家，沒有一個由公務員當「老闆」，人民才是「老闆」。人民選舉政府，政府暫代人民行使公權力，制訂政策，直至下次大選。在政府機關裏，則有專業、常任及中立的公務員（即文官）隊伍，為民選政府落實政策。
在這制度裏，公務員的職責確如王主任所言，就是接受、執行指令。如果說高層公務員亦「參與制訂政策」，在體制上，這只限於政策建議，不涉決策權。香港公務員在現行高官問責制中的角色，與此無異。
區分政治與公共行政的性質，有助了解文官制度在民主體制裏的角色和重要性。政治是價值判斷的範疇，處理的是社會資源分配和分擔社會責任的問題，例如公帑應用作舉辦國際體育盛事、興建高速鐵路，還是提升教育質素或改善公共醫療。這類問題涉及錯綜複雜的權利和利益，影響社會每一分子。政治問題因此必須在社會和議會層面解決，政治工作因而必然公開、面向大眾，政治人物最終向選民負責。
政治與公共行政的區分
公共行政有所不同。不管是提供政策建議還是執行公共政策，行政是技術和專業的範疇，處理的是科學、客觀、效能和效率的問題。例如就基建進行研究，現有設施是否飽和，能否更物盡其用？新設施在效益、環境、社區、保育各方面，不同方案的影響如何？行政部門的準則，是科學客觀、不偏不倚、不隱不瞞、如實報告地提供不同政策方案效果的評估，供執政班子考慮。行政工作因此主要不公開、面向上司，公務員最終向上司負責。
公務員系統 無懼無偏 政治中立
雖說公務員主要是接受和執行指令，這不是說公務員在工作中完全不涉判斷，毫無價值取態。政治中立原則要求公務員在工作上不受政治或其他外力影響，不偏袒任何團體、黨派或個人，保持超然立場。在崗位上，公務員必公正無私，堅持依法辦事，捍衛程序正當。在這前提下，高層公務員提供政策建議時，不論「高瞻遠矚」還是「務實漸進」，可以激烈爭辯、力陳利害、比較強弱，但最終的決定權，在政治層面。中、低層公務員同樣必堅持公正不阿，遇有政治要求，亦必無懼無偏，恪守政治中立。當然，要公務員敢於向政治干預說「不」，尤其如果繞過既定規章程序的壓力來自執政班子，系統性的支援是不可或缺的。對政治官員的約束、政治中立原則的確立和文化、公務員可以信任的投訴機制等都非常重要。
回歸以來，1999年時任資訊科技及廣播局長鄺其志對數碼港發展合約未經公開競投便成盈科囊中物的質疑，以至近月前政府資訊科技總監葛輝就「上網學習支援計劃」受到政治壓力的指控，一方面可視為公務員捍衛程序正當和政治中立的表現，但這些事例同時令人擔憂公務員政治中立原則在特區政府的運作裏，是否受到全面的理解和貫徹。這原則一旦動搖，公務員一旦學做「老闆」，或將對政黨政治的取態帶到公務上，或對執政班子曲意奉迎，則公務員系統必將因政見不同而內耗不已；公務員的聘任升遷可能不再依循客觀標準，而是用人唯親；公共服務的提供亦可能不再公平一致，而是「親疏有別」。長遠將是制度崩壞，政府公信力滑坡、特區政治更趨劣質化。
如果王主任真要在任公務員學做「老闆」，為香港設定政策，那是香港社會不能接受的。香港已在循序漸進邁向民主，港人亦多番表示希望能「當家作主」，早日落實普選特首和立法會。權必為民所授，公務員未獲人民授權，以什麼名堂當「老闆」？
作者曾任教大學政治系
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