戴耀廷 - 法治的四個層次

香港大學法律學院副教授戴耀廷2005年4月7日於明報論壇版「我們要什麼層次的法治」一文中，以淺白的文字闡述法治的四個層次，極具參考價值，以下為部分內容：

法 治 第 一 個 層 次 是 「 有 法 可 依 」 。 要 有 法 治 就 必 須 先 有 法 律 。 香 港 法 律 源 自 英 國 普 通 法 ， 所 以 大 體 法 律 是 完 備 的 。 中 國 經 過 文 革 時 期 的 無 法 無 天 ， 在 1979 年 開 始 法 制 現 代 化 建 設 。 經 過 20 多 年 努 力 ， 大 致 上 也 達 到 「 有 法 可 依 」 的 階 段 。

高 一 個 層 次 的 法 治 是 「 有 法 必 依 」 。 不 單 要 有 法 律 ， 而 且 法 律 是 執 政 者 的 主 要 管 治 工 具 ， 以 法 律 來 達 到 管 治 的 目 標 。 香 港 自 70 年 代 設 立 廉 政 公 署 ， 清 除 了 政 府 的 腐 敗 貪 污 ， 政 府 官 員 「 有 法 必 依 」 的 法 治 傳 統 得 以 逐 步 建 立 。 中 國 在 79 年 後 已 在 這 方 面 開 展 大 量 工 作 ， 但 離 完 全 消 除 政 府 官 員 腐 敗 貪 污 仍 有 相 當 長 的 一 段 路 要 走 ， 這 也 是 不 爭 的 事 實 。

更 高 的 第 三 個 層 次 ， 是 「 以 法 限 權 」 。 法 律 已 不 單 是 執 政 者 的 管 治 工 具 ， 它 反 過 來 要 規 限 執 政 者 的 權 力 。 基 於 權 力 會 使 人 腐 化 ， 絕 對 的 權 力 使 人 絕 對 腐 化 ， 所 以 要 以 法 律 來 限 制 掌 權 者 ， 避 免 出 現 濫 用 權 力 的 情 況 。 公 眾 亦 可 根 據 法 律 的 條 文 清 楚 知 道 政 府 權 力 的 界 線 和 自 己 的 法 律 權 利 ﹔ 並 可 依 據 法 律 計 劃 自 己 的 行 為 以 避 免 觸 犯 法 律 。

但 要 達 到 「 以 法 限 權 」 ， 法 律 條 文 的 意 思 必 須 是 相 對 上 清 晰 的 ， 亦 不 可 把 任 意 的 權 力 賦 與 政 府 官 員 。 若 條 文 的 文 字 意 思 是 清 楚 的 ， 那 就 當 依 據 條 文 的 文 字 意 思 來 理 解 ， 不 然 無 論 是 政 府 官 員 或 公 眾 都 無 所 適 從 ， 也 會 製 造 機 會 讓 官 員 以 各 種 藉 口 濫 權 或 基 於 政 治 考 慮 超 越 法 律 定 下 的 界 線 。 此 外 ， 若 公 眾 認 為 政 府 違 法 ， 可 以 向 獨 立 的 司 法 機 構 提 出 申 訴 ， 由 法 院 經 過 公 開 的 聆 訊 及 訴 訟 雙 方 陳 述 論 據 後 ， 作 出 公 正 和 不 涉 及 政 治 利 益 的 裁 決 。

以 法 達 義 最 高 層 次
現 在 我 們 爭 議 香 港 法 治 問 題 ， 其 實 是 大 家 在 說 不 同 層 次 的 法 治 。 特 區 政 府 說 的 只 是 「 有 法 必 依 」 。 明 確 的 條 文 意 思 可 以 被 一 些 從 天 而 降 的 立 法 原 意 推 翻 ， 公 眾 再 不 能 相 信 自 己 理 解 法 律 條 文 的 一 般 常 識 。 人 大 常 委 是 一 個 非 司 法 性 的 政 治 組 織 ， 但 卻 有 權 對 法 律 條 文 作 出 最 權 威 和 最 終 的 解 釋 ， 且 是 不 經 公 開 的 聆 訊 及 爭 議 雙 方 陳 述 論 據 就 作 出 的 。 它 更 很 容 易 會 以 現 實 的 政 治 需 要 來 解 釋 法 律 ， 把 法 律 條 文 的 意 思 隨 意 扭 曲 。

這 與 「 以 法 限 權 」 的 要 求 相 差 甚 遠 。 這 也 是 為 什 麼 香 港 有 些 人 認 為 香 港 法 治 正 受 到 嚴 重 威 脅 的 原 因 ， 因 他 們 是 以 「 以 法 限 權 」 這 層 次 的 法 治 來 為 香 港 的 法 治 定 標 準 。

平 心 而 論 ， 在 不 涉 及 中 央 政 府 政 治 考 慮 的 問 題 上 ， 特 區 政 府 在 「 以 法 限 權 」 這 層 次 上 還 是 可 以 的 。 問 題 只 是 一 旦 觸 及 中 央 政 府 ， 特 區 政 府 就 降 低 了 對 法 治 的 要 求 。 至 於 中 國 憲 法 所 說 的 「 以 法 治 國 」 ， 其 實 只 能 達 到 「 有 法 必 依 」 的 層 次 ， 遠 還 未 達 「 以 法 限 權 」 的 要 求 。

法 治 最 高 的 層 次 是 「 以 法 達 義 」 。 「 義 」 是 指 社 會 公 義 。 這 包 括 三 方 面 。 一 ， 人 們 的 基 本 人 權 如 言 論 、 結 社 、 集 會 等 自 由 得 到 保 障 ﹔ 二 ， 市 民 享 有 選 舉 代 表 他 們 管 治 社 會 的 政 府 官 員 的 政 治 權 利 ﹔ 三 ， 社 會 弱 勢 社 群 能 享 有 最 起 碼 的 社 會 資 源 。 在 這 「 以 法 達 義 」 的 層 次 ， 即 使 香 港 也 只 是 在 第 一 方 面 做 得 較 為 理 想 。 在 第 二 及 第 三 方 面 ， 香 港 離 理 想 還 遠 。 若 中 國 連 「 以 法 限 權 」 還 未 達 到 ， 我 想 我 們 也 不 用 說 中 國 在 這 層 次 能 達 到 多 少 了 。 香 港 人 要 思 索 ﹕ 我 們 要 的 是 一 個 什 麼 層 次 的 法 治 ﹖ 我 們 是 否 只 滿 足 於 「 有 法 必 依 」 ﹖ 即 使 面 對 中 央 政 府 的 政 治 考 慮 ， 我 們 是 否 要 求 我 們 的 特 區 政 府 仍 要 堅 持 「 以 法 限 權 」 ﹖ 香 港 是 否 仍 要 繼 續 發 展 以 臻 「 以 法 達 義 」 的 法 治 最 高 境 界 ﹖