戴耀廷 - 司法覆核被濫用了？

香港蘋果日報   2015年12月8日

終審法院前常任法官列顯倫最近批評社會上有人濫用司法覆核。據報道，他指司法覆核不應用作挑戰政府政策，法庭在三權分立的原則下，應只關注行政部門有沒有依法辦事或濫權。他這種觀點並不新，終審法院前任首席法官李國能及現任首席法官馬道立都曾多次表示法庭的角色，並不在於解決社會或經濟問題。這說法本身必然不會是錯的，問題是在應用到個別案件的爭議時，合法與否或是否涉及濫權，卻不容易與爭議所牽涉的政治、社會或經濟問題，可以簡單或清楚地分割開。

也是說，政治與法律並不是黑白分明的，所有政治爭議也會涉及或多或少的法律爭議，而所有法律爭議也會涉及或多或少的政治爭議。在界分爭議是否純屬政治或政策的爭議，故不在司法覆核所應管轄的範圍；或政治或政策的爭議也同時涉及法律問題，故仍屬司法覆核的正當管轄範圍之內，就不可能是一個單純的法律問題，因法律條文及法律原則本身不可能提供得到全部的指引。

政治與法律不能單純二分

因此，負責處理案件的法官所要做的決定，就不能是單純的法律決定，無可避免地涉及政治的考慮。當然這政治考慮不是關乎政治利益的考慮，而是政治原則的考慮。當中涉及司法覆核的政治原則至少包括以下兩個向度。

一、公民權益與行政權力之間的平衡：行政部門在行使行政權力去管治社會時，很多時候都會影響到公民的權益。若公民的權益是較被看重的，那便無可避免會令行政部門在行使行政權力時多了一些制肘，令行政部門不能那麼便利地作出它認為是符合公共利益的行政決定。相反地，若是更看重行政部門施政的有效性，那也無可避免地令公民的權益受到少一些保障或多一點限制。

二、司法權力與行政權力之間的平衡：法院進行司法覆核就是要監察行政部門如何行使權力去管治社會。若法院是較積極的話，那便無可避免會令行政部門在行使行政權力時受法院干預的程度增加，令行政部門不能那麼便利地作出它認為是符合公共利益的行政決定。相反地，若法院更看重行政部門施政的有效性，或是更信任行政部門而不會質疑行政部門的判斷，就會較消極地行使其監察權，行政部門受司法干預的程度就會減低。

不同法官在這些政治原則，會有不同的政治抉擇。我們可籠統地把法官大體分為三類。第一類是保守型，在公民權益與行政權力之間，他們更看重行政部門施政的有效性。在司法權力與行政權力之間，因他們信任行政部門而不會太質疑行政部門的判斷，故只會消極地行使其監察權。第二類是權利型，在公民權益與行政權力之間，他們更看重公民權益，並認為法院應更積極地行使其監察權。第三類是平衡型，他們的取態是介乎保守型與權利型之間，盡可能在公民權益與行政權力及司法權力與行政權力之間找一個能兼顧各方面的平衡點。

熟知司法覆核案例的，都知道列顯倫由他擔任上訴庭法官的時候，到他成為終審法院常任法官，肯定一直都是保守型法官。今次他對司法覆核的評論其實與他過去的判決是一脈相承的。但我相信保守型法官並非主流。最為公眾熟知的權利型法官就是終審法院前常任法官包致金了。不過權利型法官應也不是主流。主流的應是平衡型法官，李國能就是平衡型法官的最佳例子。

馬道立未上任前，從他在上訴庭的判決看，不少人估計他會是如列顯倫般的保守型法官。但從他上任後所作的多宗重要裁決看，卻不難發現他有很強的平衡型味道，甚至在一些案件中還可看到他有走向權利型的傾向。

對香港現在司法覆核是否被濫用，出現越來越多司法覆核申請的原因，及如何應對司法覆核申請增加的情況，保守型、權利型和平衡型法官必然會有不同的判斷。哪類型的法官更適合香港現處的不民主政治狀況，各位可自行判斷。但在做判斷前，或許大家應想一想為何近年出現那麼多人，要透過法院去挑戰行政部門的決定，即使所涉及的爭議真的是政治或政策多於法律。

戴耀廷
港大法律系副教授、佔中發起人