陳玉峰訪問姚松炎：租管不公義

星期日生活   2014年2月23日

【明報專訊】香港1921年起實行租務管制，至完全取消，中間有83年歷史。筆者翻查1953年政府報告，發現當年的租管條款，對今日支持租管的朋友來說，簡直不可想像，堪稱sexy。

例如1921年把業主引誘租客放棄租屋的行為，列為刑事罪；1922年，如果業主聲稱要收回單位裝修，向租客發出退租通知書後一個月內還未上馬動工，要負上責任，證明自己真心想裝修而不是藉詞趕客；1924年，這樣看來還不夠，政府下令，那張退租通知書，要聯同屋宇署批出的重修證書一起送達租客，方算有效；1938年，施行防止趕客的Prevention of Eviction Ordinance；1939年，明文規定凡業主申請取回單位，法庭必須衡量到租客被趕後會遭遇的困難，認為不過分才可頒令；1940年，嚴令業主不能把War Property tax轉嫁到租客身上，以免業主卸去稅項負擔（tax burden）。政府又在港九新界，設立相應的租務審裁處，更聘有文書人員，專門為不識字的申請人填寫法庭文件，舉報違法業主。

83個年頭過去了，最近運輸及房屋局局長張炳良又重提研究租管，不少人感到興奮。

筆者於是找姚松炎。中大地理與資源管理學系副教授、身為房產學人的他，甫坐下，劈頭就說，他反對香港再行租金管制。

租管不行的三個理由

理由有三個。第一，竟然是，「租管是不公義的」。「香港租金貴，不是業主造成的，如今為何要懲罰業主？」真正的始作俑者，是政府土地供應不足：「冤有頭債有主，是政府要負責」。

第二個原因，乃是租管實際上無法執實行。姚松炎指1960年代，香港租務市場有嚴重的鞋金問題。業主巧立名目，在法定租金以外，收取巨額鞋金鎖匙金，結果市民還是無法以法定的平租找到租盤。姚松炎認為舉報制度的行政成本亦高昂。

第三個問題，是租管有後遺症。施行租管會即時減少租盤供應，姚松炎指「這是有理論和實證確認」。姚松炎更提出一個香港獨有的情况——這些僅有的租盤，可能會被轉成賓館招待湧港的旅客：「不少唐樓本身都是商住用途的。業主會諗，不如攞個牌，轉做賓館？經營賓館利潤，比租樓更好。你看現在成條彌敦道都已經在轉變。」變相更加減少供應。

解決：政府做二房東

租管不行，租金又不回落，房產學人你有什麼替代方案？他的答案雖曾短暫出現在報章的財經版上，詳細解釋起來，還是驚人的。姚松炎認為解鈴還須繫鈴人，應由一手造成供應短缺問題的香港政府，出手租入大批市場上的物業，再擔任二房東，以較便宜的租金，轉租給有需要但租不到樓的人士。受惠的對象可以按社會認為急切的次序編排：讓劏房戶和已長時間輪侯公屋的人士，可以明日立即獲得安置。這樣一來，政府變相即時增加「公屋」的供應量，把市場上的租盤，暫時變成「公屋」，毋須等待長遠增加土地供應。

相當破天荒的建議。但先要問，香港有足夠的租盤嗎？如果市場上根本只得50個盤，有100人想租，那即使政府無比勇猛衝出市場掃盤，不夠仍是不夠。其實香港的租務市場，情况如何？

姚松炎指從數字上看，絕對夠盤：「2011年人口統計顯示，把所有家庭裝晒入所有香港的私樓單位，都還有10%單位多出。扣除4%自然空置率，起碼還有6%單位是空置」。

轉賓館 香港已失6萬租盤

但這6%空置單位去了什麼地方，為何香港人仍覺租樓很難？姚松炎指真正的問題是不少住宅已大規模改建成賓館。「這幾年來酒店房數的增長追不上旅客的增長，已十分明顯，但是我們並沒有見到很多旅客瞓街，你說他們去了哪裏？」雖然沒有確切數字，「但最近幾次火警，半夜走出來的都有旅客，就讓我們知道，很多住宅都已改變了用途」。他評估香港近年有6萬個單位，已由租盤改成賓館。以2011年香港有大約31萬戶私人租戶計，流失的租盤本來吸納這31萬人當中的兩成，不是小數目。

納稅人雙重埋單

不過，就算我們解決了旅客的居住問題，讓香港租客重奪那6萬個單位，姚松炎的二房東建議，還有另一個紕漏：為何政府要付錢幫部分市民租樓？難道這就公義了嗎？

姚松炎認為冤有頭債有主，不應由私樓業主去負擔。「當年政府決定停賣地、減供應的時候，是政府的錯，她自己也認了。今日政府就要為當日的錯誤埋單。」但政府埋單，不是也在用納稅人的錢？香港並沒有民主選舉，市民無法控制政府的行為，納稅人豈不更冤枉：政府做出錯誤的決定是政府做的，條數卻要市民去找，而且找兩次，先應付高昂樓價，再掏腰包為其他人津貼租金。姚松炎無奈攤攤手說，「嘿嘿，所以你話點解我哋要爭取民主呢？」

政府要站哪兒？

政府參與私人市場租樓，她的角色又有什麼轉變？這把問題帶到另一個層次。香港一般反對租管論者，都會指出租管有即時減少市面租盤供應的效果。國際其他地方如紐約，更有證據顯示長遠可能減少發展商建屋的意欲，因為投資回報受租管所限（註一） 。另一邊廂，支持租管的人，多是千方百計嘗試去反駁「租管減供應」論，例如指出它背後的「完美市場」假設，事實上並不存在。

市場並不完美，不過香港的市場還是大致按供求定律運作，並沒出現有很多不能解釋的現象。筆者倒以為，我們可以放棄再拗這個經濟學上相當無爭議的論點，接受租管會減少私樓供應的事實，再在這個基礎上開始討論。

筆者建議，倒不如放棄完全依賴私人市場供應租盤的思維，而去問一句問題就變成：政府是否應在這個時候加強角色，供應更多租住單位？私人市場流失的租盤，由政府補上，一來一回，租管便未必不可行。香港目前的公私樓盤供應是六四比，新加坡卻是八二比，公營房屋供應是否有增加的空間？

政府欠制衡 無異於私人企業

談到政府角色，姚松炎表情是複雜的。有時我們以為，政府站在私人企業的對面，姚松炎卻指，失去制衡和監察的政府，行為有時會和私人企業一樣。「新加坡總算是民選政府，他們的土地規劃，每5年有次大型諮詢，每10年有一次master plan；而香港政府要使用土地，是全方位沒有監察的，由供應，到價格、規劃、用途，全部都無制衡。甚至城規會所有人，都是由一個無民意授權的政府委任。就算2萬人說不要交出中區地皮做軍事碼頭，20個人說要，結果還是會交。」

誰人埋單？

講到尾，誰應為政策錯誤埋單？姚松炎批評實施租管，變相要私樓業主背負土地供應不足，致租金高企的責任。筆者卻反過來問，維持現况不變的話，豈不是又把責任卸給租戶？本身已是水深火熱的無殼蝸牛，同樣更沒理由要為政府的錯誤埋單。

對政府來說，這不止是一個經濟問題，更是一個政治問題：誰吵得最不厲害、我便把負擔推到他的身上。對市民來說，這更是同樣是一個政治問題：目前的政治制度一日不改變，經濟安排和資源分配亦不會如你意，到最後便是全民一齊為政府的政治錯誤埋單。

你還能覺得事不關已嗎？

（註一）姚松炎指香港不會有此問題，因為香港起樓有一半是賣的，租務市場相對小規模。發展商靠賣樓，即使扣去投機炒樓客，只照顧用家市場，照樣相當發達。

答：姚松炎，中大地理與資源管理學系副教授、未來城市研究所副所長：「殖民主當然不會把土地自主權交還給你。殖民，就是為了要來搶你的土地嘛，唔係做乜同你打仗」。

問：陳玉峰，見習律師。畢業論文研究市區重建和租務條例的互動關係，因此對土地和都市議題略有涉獵。

文  陳玉峰
圖  黃志東
編輯 梁詠璋