馬嶽 - 民主政體的「赤字」

2014年3月31日

【明報專訊】台灣因服貿協議而爆發佔領立法院事件，震動台港。有人會問：台灣不是民主社會了嗎？怎麼還會有佔領抗爭？民眾為什麼不讓民選的政府和議會作決定，而要用群眾運動逼他們改變政策，那不是像埃及了嗎？不少「有心人」當然會跑出來大說民主制度的不是：民主不是一樣帶來佔領，亂糟糟的，民主政體不是一樣鎮壓人民嗎？

當然，民主政體仍然有激烈抗爭是很正常的現象，而民眾以制度外的方法影響政府政策，亦是平常正當不過的事。

民主政體的公民不滿

現實上，不少研究民主政體的學者，近年都指出在不少成熟的老牌民主政體，經常出現公民不滿（disaffected）的現象，即公民對國家的民主的實踐狀况非常不滿。隨着民主意識普及和提高，不少國家的公民都覺得自己國家的民主實踐不能符合他們的要求，例如施政不符合民意、議會或民選代表不能代表他們，以及決策過程不民主等。學者甚至懷疑當政治領袖如馬英九或民主體制的重要制度組成部分如政黨、議會的公信力都走低的時候，民主政治是否會面對新的認受性危機。

專門研究民主政治的學者Pippa Norris ，在她2011年的作品《民主的赤字》（Democratic Deficit）中，把人民對政體的支持和態度分為5個層次：

（一）對民族國家（nation-state）的認同感；

（二）對政體的主要原則和價值（在民主政體則為自由、民主、人權、監察等原則）的支持；

（三）對政權的各項表現的評價（regime performance）；

（四）對政體各種建制（institution）的評價（包括議會、行政部門、法院、政黨、地方政府、軍人和警察、公務員系統等）；

（五）對各公職人員的評價（包括首長和主要官員、議員、政黨領袖、公務員等）。

對民主價值的堅持

Pippa Norris 分析比較了多個民主國家的政治意見的調查研究數據後，作出的結論是在大多數民主國家，第一二層面的認同並沒有下降，反而有部分上升迹象。換言之，民主國家的公民並不是變得不愛國，或者不認同民主價值，他們對其民族國家的政治認同和民主政體的價值和原則仍然信念堅定，這些都不是不滿的源頭。

民主政體內的公民不滿的來源通常是（三）、（五） 兩項，即政治領袖或公職人員的表現未如理想，而在管治表現（Governance Performance）上，Pippa Norris 的研究發現是民主國家的公民的不滿，和他們對經濟表現的評價並沒有顯著關係。民主國家的公民不滿，通常是程序價值上的表現（process performance）：即他們覺得政府往往施政不透明、問責性不足、維護人權和法治做不夠、不能恪守程序公義和公平等。

換言之，對不少相信民主價值的公民而言，對民主實踐不滿的重點不是政府能否改善經濟或者令他們自己的物質生活更豐足，而是很多民主政體的領袖和公職人員「不夠民主」、「講一套做一套」，做不到民主政體核心價值下應有的標準。人民對議會、政黨或選舉等傳統代議機制的信心下降，因而當他們不滿政府表現或施政行為時，會多了選擇以直接行動來表達意見，希望令政治領袖回到民主核心價值的軌道上。

對缺乏程序公義的不滿

如果我們把台灣的佔領立法院放在以上的脈絡理解，則台灣雖然已公認是民主已經鞏固（democratically consolidated）的政體， 但公民仍然可以對民主政體的實踐以及政府的表現不滿。服貿事件的觸發點，除了是因為對中國的抗拒、對服貿協議本身的懷疑外，更因為政府和執政黨違反民主的程序公義，在控制議會大多數下仍然希望「快刀斬亂麻」式的通過決議，令人民覺得議會和民主「失效」，選擇以直接行動改變政府決定。

民主政制的精神，政府和議會獲人民以普選授權，當然是重要成分，但這並不是說公民透過定期的普選產生政府和議會後，便可以回家「大覺瞓」。公民需要持續的參與政治，而當政府和議會不依民主原則辦事（例如閉門撥款然後召警察抬走要求開放會議的議員），便要用架構外的各種參與辦法發聲。

政治學大師Robert Dahl 在《關於民主》 （On Democracy） 一書中，有一項頗值深思的論斷。他說很多批評民主政制的人，往往是混淆了民主的理想和現實世界中見到的民主體制，例如你常常會聽到人說：「民主很好嗎？美國很民主嗎？美國不是一樣有歧視黑人和侵犯人權？」這正是混淆了民主的理想狀態和現狀的關係。現實世界中的民主政體和政治運作不能做到民主理論中或政治學課本中的標準，並不代表民主不是較好的制度，或者民主價值不值得支持。在成熟民主政體中的公民，較多會明白這個道理：即民主很多的核心價值是值得支持的，而現實中政府或政治領袖做不到，就要努力鞭策他們接近這些標準。

香港的龐大赤字

回到香港，香港人的政治參與度當然比台灣或其他成熟民主國家為低，但根據第二波和第三波「亞洲民主動態研究」的調查結果，香港人對民主價值的認同和支持，其實不遜不少亞洲其他已經實踐民主政制一段時間的國家，但當然香港仍然未可以普選產生政府。從這個角度看，香港的民主價值和民主實踐的落差比很多民主國家大得多。當很多先進民主國家尚且面對「民主政體的赤字」，備受直接行動的挑戰，香港的赤字落差更大，政府只會持續的受直接行動挑戰了。

◆延伸閱讀

Pippa Norris, Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited (New York: Cambridge University Press, 2011).