馬嶽 - 選舉公正與政權穩定

2015年9月14日

【明報專訊】區議會選舉愈來愈近，傳媒和政團揭露不少可疑的選民登記。大家發現選民登記冊可以出現各種想像不到的登記地址：酒店、商業地址、工作地址、已拆卸的大廈、20層大廈的28樓，當然還有燈柱。

經過2011年區議會選舉後傳媒揭露大量種票個案後，上述例子很難不令人懷疑是有組織的舞弊行為。令人沮喪的是：選管會似乎不能給人信心他們可以杜絕相關問題，結果引來大量投訴，耗用相當的法庭資源來作查究和裁決。更重要的是，當市民懷疑選舉不公正，對政權和管治都有不良效果。

選舉指引的寫法可是不含糊的：《立法會條例》第28（1）條列明，選民需「通常在香港居住」，而「登記申請中呈報的住址是他在香港唯一或主要的居所」。這裏說明了要能登記為選民，要「經常居港」，於是說自己經常離港要登記在酒店，其實選舉事務處不應接受。條例列明登記的應是「住址」，是一個「居所」，於是工作地點或者「不是住人的地方」，都不應接受登記。如果容許工作地點作登記，其實一個老闆可以大量登記下屬作某區選民以影響選舉，容易造成舞弊。

無家者的選舉權

報章曾經查證：「登記在燈柱」的選民沒有固定居所。我認同無家者的投票權利問題是需要解決的。投票權是基本的公民權利，窮人不應因為不能負擔固定居所而喪失投票權。但「登記在燈柱」可以引發很多問題。在公眾眼中，如果燈柱都可以登記為選民地址，那應該沒有什麼東西不可以了：公園長椅、沙灘上的太陽傘、街邊的垃圾桶……那如何查證和防止舞弊呢？

我覺得需要讓無家者有登記選民的機會，但選民登記的地點，起碼應有兩個標準：一是要能防止舞弊，例如負責部門可以查證是否有選民作如此登記，以防止種票。第二是選民登記地址應該是一個候選人或有關當局能接觸選民的地方，否則這個登記地址在選舉上有什麼意義呢？大家沒可能寄信給一支燈柱，候選人也不能家訪一支燈柱。如果選民真是無家者，可能沒有很好的方法，我能想到的只能是由民政事務處提供某種聯絡機制，例如某個郵箱（我明白原則上郵箱本身不可作選民登記）作收信用，令政府和候選人有起碼的機制接觸該選民。

選舉公正影響政權穩定

事實上，有關選舉公正（electoral integrity）的研究近年愈來愈多，原因之一是近20年全球的選舉民主政體（electoral democracies）的數目在增加。這些政體的特點是政府和立法機關往往由一人一票的選舉產生，但選舉可能不甚公平和自由，各種安排或規定偏袒執政黨，或有操控和舞弊的情况出現。

政治學者Pippa Norris近年研究了多個有選舉的國家的選舉公正問題，包括老牌的民主國家和民主化沒多久的國家。她根據世界價值觀調研（World Values Survey）的數據發現，人民最普遍的不滿是選舉開支的不公平，即某些政黨經常擁有遠超對手的金錢資源，其次是傳媒偏袒，通常是指執政黨獲得較多而較正面的報道，當然各種舞弊和操控，都是不滿的來源。

Pippa Norris的研究反映：對選舉公正的印象會影響人民其他的政治態度，包括影響政權的認受性、對政府的滿意度、民眾對政治參與和政治暴力的態度。認為選舉不公的人民，通常較多對政府不滿，以及懷疑政府的正當性。覺得選舉不公正的人，較易會對整個民選制度失去信心，因而政治參與的意欲（例如投票意欲）也會較低。覺得選舉公正的人，較多會覺得「任何時間都不應該犯法」，但覺得選舉舞弊普遍的則較少這樣想，甚至會投入更多的抗議活動，而這些政體也更容易面對各種暴力抗爭。

這現象應該不難解釋：如果民眾覺得選舉基本上是公平的，他們會比較信任選出的議會可以代表民意和比較「順氣」，比較願意遵守政府和議會制訂的遊戲規則。反之如果他們覺得選舉根本是受操控的，服從政府和法律的意欲亦會下降，甚至可能有人會訴諸違法或暴力手段表達意見，政府管治會更為困難。

政制事務局應問責

自殖民地年代引入選舉，港英政府的一直立場是「置身事外」，自稱在選舉中是中立的，公務員執行選舉事務時不會偏袒任何一方。但在梁振英月前呼籲「vote them out」之後，表明了政府高層希望某些派別在選舉中獲勝，要市民相信政府在管理選舉時能保持中立更形困難。

現在政府差不多把選民登記的相關責任推給選舉管理委員會和選舉事務處。但如果市民覺得選舉機關不能確保選舉公正，或者懷疑他們處理舞弊「放軟手腳」，會質疑整個體制的公正性，那是會影響整體制度公信力和管治穩定的政治問題，不能當單純的行政和執行問題處理。

選舉事務處有基本責任確保選民登記冊正確無誤，而不是倚賴別人投訴然後由法院核實。我相信部分問題源自選舉事務處資源不足，不能主動抽查可疑個案，以至要被動的用寄信回信的方式測試選民身分（但如果我在某住所種下10票，替他們回信又有何難？這不能防止舞弊的）。政黨中人的理性選擇是先投訴，因為「寧枉勿縱」，而法院亦發現事實上有不少問題個案，證明現有機制有不少疏漏。

如果處方資源不足不能解決問題，但事關重大，便應向局方爭取更多資源。當選舉公正已經成為危害制度信心的體制問題時，政制及內地事務局應該問責，不能永遠躲在中立招牌的選舉機構後面不出來解釋和處理。

延伸閱讀：
Pippa Norris, Why Electoral Integrity Matters（New York: Cambridge University Press, 2014）