戴耀廷 - 香港人民自決自治之路

香港蘋果日報   2015年7月21日

根據國際法，所有「人民」（people）享有自決權（right to self-determination）。在國際法，「人民」是特定的概念，有特定的意思。但甚麼人類群體才構成「人民」，國際法並沒有很清楚的定義。不過國際社會普遍認同受殖民地或外國政權統治的人類群體，都符合國際法的要求，是享有自決權的「人民」。在非殖化大體完結後，「人民」的概念進一步擴展至包含其他的人類群體。

不少學者認為決定某人類群體是否符合「人民」的資格而享有自決權，要考慮兩方面的因素。第一方面是能否有客觀的因素把這人類群體與其他所有的人類群體區分。這些客觀因素包括歷史傳統、種族、文化、語言、宗教、地域及經濟。第二方面則是主觀的因素，是這人類群體是否自覺自己是有別於其他人類群體，並有共同的意志要維持他們這獨特於其他人類群體的身份認同。學者們的意見認為在界定「人民」，主觀的因素比客觀因素應是更重要。

不少人誤解行使自決權就一定是指走向獨立。《公民及政治權利國際公約》及《經濟、社會、文化權利國際公約》的第一條都規定，自決權包括了「自由決定他們的政治地位，並自由謀求他們的經濟、社會和文化的發展。」1970年的聯合國大會2625號決議，說明「人民」行使自決權自由決定其政治地位時，有四種可能的選擇：一、建立自主獨立國家；二、與某一獨立國家自由結合；三、與某一獨立國家合併；四、採取任何其他政治地位。

自決不一定是獨立

在非殖化大體結束後，建立獨立的國家並不再是「人民」行使自決權的主流方法。與某一獨立國家自由結合或合併只適用於某些群體，故更多「人民」在行使自決權時，是選擇不脫離與之有關連的主權國，而是在此主權國內享有「其他的政治地位」，令他們仍可自由地決定群體的經濟、社會及文化的發展。「人民」在主權國內的一片地域上實行自治，是「其他的政治地位」的一種，也是越來越普遍被選擇的方法，因地域自治既能平衡主權國的領土完整，也能同時保障擁有自覺自主意識的人類群體，在最大程度上維持其獨特的身份認同。

自決權分為外部與內部兩方面。外部自決權是關乎「人民」有權決定自己與其他人類群體的關係，就是決定是否獨立或自治。內部自決權則是關乎「人民」如何做出這決定。因自決權是屬於一個群體，故應由群體的所有成員共同行使。因此，自決權是包括一套民主的程序，能讓「人民」的所有成員共同決定群體未來的政治地位。自決權也是一項持續的權利。在「人民」決定了選擇成為一個主權國內實行地域自治這政治地位後，仍需要有民主的程序讓「人民」的所有成員，能平等地參與決定如何發展群體的經濟、社會及文化。這也是自決權與民主管治的關係。

或許國際法還未明確承認自治的權利（right to autonomy），但只要一個人類群體有足夠強度的自覺及自主，他就擁有自決權，並有權行使自決權在主權國內的一片地域上實行自治。這種自治可稱為以自決權為基礎的自治，或更簡單說他們享有自治的權利。

在回歸前，已有學者提出生活在香港地域上的人類群體，符合國際法對「人民」的要求，是享有自決權的。考慮到香港的獨特歷史背景，香港人民在行使自決權時，未必適合成為獨立的國家，但香港人民理應享有包括外部及內部層面的自治權利。在上星期的文章，我記述了香港人民如何在過去的幾十年，逐漸建立起自覺、自主的意識，成為了香港人民自決、自治的基礎。

回歸這麼多年，香港特區雖擁有很闊的自治範圍，但特首及至少一半立法會議員還未真正由香港人民選舉產生，北京政府對他們一直是有很大的影響力的。由他們來代表香港去行使香港的自治權力，香港就不能算是在實行真正的自治。香港人民一直沒有特別強調他們是享有自治的權利，是因為按《基本法》的規定，只要特首及立法會全體議員最終都能按真普選的原則選舉產生，那香港就會是由香港人民選出來的真正代表來管治，香港人民就是真正管治自己，就可以真正開始我們的自治之路。

北京剝奪港人自治權利

但不幸地在此輪政改，北京政府堅持2017年特首的選舉辦法必須嚴格按全國人大常委會831決定而制訂，而831決定又是緊跟北京政府在2014年6月公佈的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書所宣示，對「一國兩制」的官方演繹及香港所能享有的「高度自治」的理解而定出來的。按這方案而產生出來的特首，因北京政府能透過提名委員會去篩選候選人，並不能是香港人民的真正代表。在白皮書及831決定公佈後，雖經過雨傘運動七十九天的佔領行動，也未能促使北京政府改變立場。最終這方案在2015年6月18日，遭立法會以28比8票否決，結束了歷時兩年多的政改之爭。

這輪政改已不單是關乎2017年特首選舉辦法的問題，而是關乎更根本的問題，就是香港人民在官方版本的「一國兩制」下及《基本法》的範圍內，是否還有可能享有真正的自治，實現香港人民的自治權利。北京政府表明即使以後重啟政改，還是必須按照831決定。如果北京政府一直堅持要依據831決定來篩選特首候選人，那麼香港人民是不可能在《基本法》的框架下，也不能依據北京政府透過白皮書所宣示的「一國兩制」及那套自治的意念，實踐得到他們所享有的自治權利。

此路既不通，香港人民要實現真正的自治，走我們的自治之路，就只能回到更根本的基礎，就是香港人民在國際法上所享有的自決權下的自治的權利。白皮書下的自治與國際法自決權下的自治，實在存在着很大的落差。香港人民的自決自治之路是漫長的，但由現在開始，我們起碼有三方面的工作可以做：一、強化及擴大香港人民自覺是屬於獨特於其他人類群體的身份認同，及加強香港人民維持這身份認同的決心。二、既然《基本法》的官方機制不能容納香港人民自治的權利，可透過成立非官方的平衡管治機制（如民間商討、社會約章、民間全民投票、社區公民參與等），進一步發展香港人民在公民社會已建立起來的自治能力。三、爭取國際社會認同香港人民是享有國際法下的自決權和自治的權利。

戴耀廷
港大法律系副教授、佔中發起人