郭儀芬 - 與王光亞主任商榷公務員的角色

2011年8月19日

權必為民所授，公務員未獲人民授權，以什麼名堂當「老闆」？

【明報專訊】港澳辦主任王光亞認為香港公務員不應只懂「接受指令」、「執行指令」，而是要知道「現在自己當了boss」，要學會「怎樣當個master」，「香港的各級官員，應該……設定好目標，自己設定政策……」

王主任意何所指？在特區，是誰已當主人？誰要學會「設定政策」？

如果王主任是針對以前任公務員為骨幹的曾蔭權政府欠缺進取、苟且權宜，那是中央用人不善，責任不在香港公務員制度。但如果他說的是在任公務員，則大有商榷必要。

人民才是「老闆」
政府暫管權力文官只管行政

橫看民主國家，沒有一個由公務員當「老闆」，人民才是「老闆」。人民選舉政府，政府暫代人民行使公權力，制訂政策，直至下次大選。在政府機關裏，則有專業、常任及中立的公務員（即文官）隊伍，為民選政府落實政策。

在這制度裏，公務員的職責確如王主任所言，就是接受、執行指令。如果說高層公務員亦「參與制訂政策」，在體制上，這只限於政策建議，不涉決策權。香港公務員在現行高官問責制中的角色，與此無異。

區分政治與公共行政的性質，有助了解文官制度在民主體制裏的角色和重要性。政治是價值判斷的範疇，處理的是社會資源分配和分擔社會責任的問題，例如公帑應用作舉辦國際體育盛事、興建高速鐵路，還是提升教育質素或改善公共醫療。這類問題涉及錯綜複雜的權利和利益，影響社會每一分子。政治問題因此必須在社會和議會層面解決，政治工作因而必然公開、面向大眾，政治人物最終向選民負責。

政治與公共行政的區分

公共行政有所不同。不管是提供政策建議還是執行公共政策，行政是技術和專業的範疇，處理的是科學、客觀、效能和效率的問題。例如就基建進行研究，現有設施是否飽和，能否更物盡其用？新設施在效益、環境、社區、保育各方面，不同方案的影響如何？行政部門的準則，是科學客觀、不偏不倚、不隱不瞞、如實報告地提供不同政策方案效果的評估，供執政班子考慮。行政工作因此主要不公開、面向上司，公務員最終向上司負責。

公務員系統 無懼無偏 政治中立

雖說公務員主要是接受和執行指令，這不是說公務員在工作中完全不涉判斷，毫無價值取態。政治中立原則要求公務員在工作上不受政治或其他外力影響，不偏袒任何團體、黨派或個人，保持超然立場。在崗位上，公務員必公正無私，堅持依法辦事，捍衛程序正當。在這前提下，高層公務員提供政策建議時，不論「高瞻遠矚」還是「務實漸進」，可以激烈爭辯、力陳利害、比較強弱，但最終的決定權，在政治層面。中、低層公務員同樣必堅持公正不阿，遇有政治要求，亦必無懼無偏，恪守政治中立。當然，要公務員敢於向政治干預說「不」，尤其如果繞過既定規章程序的壓力來自執政班子，系統性的支援是不可或缺的。對政治官員的約束、政治中立原則的確立和文化、公務員可以信任的投訴機制等都非常重要。

回歸以來，1999年時任資訊科技及廣播局長鄺其志對數碼港發展合約未經公開競投便成盈科囊中物的質疑，以至近月前政府資訊科技總監葛輝就「上網學習支援計劃」受到政治壓力的指控，一方面可視為公務員捍衛程序正當和政治中立的表現，但這些事例同時令人擔憂公務員政治中立原則在特區政府的運作裏，是否受到全面的理解和貫徹。這原則一旦動搖，公務員一旦學做「老闆」，或將對政黨政治的取態帶到公務上，或對執政班子曲意奉迎，則公務員系統必將因政見不同而內耗不已；公務員的聘任升遷可能不再依循客觀標準，而是用人唯親；公共服務的提供亦可能不再公平一致，而是「親疏有別」。長遠將是制度崩壞，政府公信力滑坡、特區政治更趨劣質化。

如果王主任真要在任公務員學做「老闆」，為香港設定政策，那是香港社會不能接受的。香港已在循序漸進邁向民主，港人亦多番表示希望能「當家作主」，早日落實普選特首和立法會。權必為民所授，公務員未獲人民授權，以什麼名堂當「老闆」？

作者曾任教大學政治系

郭儀芬 - 一人一票是「多數人的暴政」？

2010年5月12日

【明報專訊】5月4日多份報章報道立法會主席曾鈺成出席一個青年論壇時表達對民主政治的意見。報道指有學生問曾主席功能組別是否要永久保留，主席沒有正面回應，但認為香港實現民主時，要尊重和維護少數人的權利，否則一人一票制度，會出現「多數人暴政」的情况。

每當香港論及功能組別的存廢時，掌權者和既得利益階層就會說功能組別的設計是要確保「均衡參與」，以兼顧不同階層和界別的利益。但功能選舉制度真有兼顧不同階層利益嗎？如果功能組別背後確切是有關公平的思慮，那它跟民主政治中政治平等的原則為何那麼格格不入？

在任何群體，出現意見不同和利益衝突是可以預期的。當這情况出現時，社會該如何處理呢？民主理論主張先辯論，後投票；而在兩個步驟中，都堅持人人平等的原則。辯論研討（deliberation）的過程，必須讓不同意見「發聲」，讓每個思慮、論據都受到同等看待 （equal consideration），以便人們從不同角度審視、改變、提升、確立自己的立場。透過辯論研討， 用意是希望人們對自身和別人的信念、利益、意見有更清晰的思考和理解，從而縮窄分歧，甚或達至共識。民主政治這個容納並平等看待不同意見的辯論過程，相對於不民主的政體，遠遠更能保障每個人的利益和立場。

重大事項會用「超絕對多數」機制

經過不同意見的鋪陳和辯論研討的梳理，如果分歧仍然存在，那只好透過一人一票、票票等值的民主程序，投票尋求決定。既然每個人都擁有跟其他人平等的決定結果的影響力，那麼最有說服力的決定機制，就是「少數服從多數」。其他的決定機制，像「超絕對多數」（supermajority，即要求三分二或更多的同意），或「一致決」（unanimity，即要求全部人同意），其實都是「多數服從少數」 的機制。如果大部分人支持一個決定，但因需達到「超絕對多數」或「一致決」而讓一小撮人的反對便可阻撓這決定，那不就是變成「多數服從少數」的局面？保護大多數的利益，免其受一小撮只顧自身利益、罔顧社會整體福祉的利益集團的窒礙，不是同等重要嗎？

但省察到少數意見和個人利益在多數決定下未必事事受到照顧，因此，民主社會在一些重大事項如修改憲法、處理種族關係上，都會應用「超絕對多數」的機制，以保護和尊重少數意見。同時，為進一步保障個人利益，大部分先進民主政體都立有人權法，讓個人的政治和公民權利受法律保障。

功能組別確保「均衡參與」？

曾主席擔憂民主選舉演變成「多數人的暴政」，但特區功能組別所保護的是全港最具政治資源如財力、資訊、和社會關係網絡的工商專業界別。這些財雄勢大的界別單是對香港經濟命脈所掌控的影響力，便足以令特區官員對他們的意見重視有加，何來受冷待壓迫之患？事實上，近年政府對工商界傾斜，例如對新建樓宇售賣手法、屏風樓、電訊及互聯網服務的不良營商手法，以至不公平競爭等多方面問題，長期視若無睹，無怪「官商勾結」、「利益輸送」之說，甚囂塵上。而功能議員在議會內倚仗「分組點票」的優勢，少辯論、只投票，否決代表300多萬選民的地區直選議員支持的議案的現象，文獻亦着墨不少，在此毋須多贅。

一些海外國家確有法例，甚至憲法規定，透過選舉制度的設計，保障一些弱勢社群的「均衡參與」權，以確保這些社群的聲音，可以在社會和議會的層面表達。舉例說，菲律賓1987年的憲法規定，國會內兩成議席，須以比例代表制和名單制選出，以增加少數和弱勢社群贏取議席的機會。而且這兩成議席中的一半，必須由來自一些被社會邊緣化的社群代表出任，例如農民、婦女、貧窮階層、青年、勞工等。另外一些國家則規定政黨參選名單必須包括一定成數的女性候選人，如比利時、法國、阿根廷等。這些措施背後的精神，是要讓社會中弱勢、易受忽視的社群，在政治和決策過程中，能有機會「均衡參與」。

特區管治階層擔憂遭受「暴政」的，竟然不是社會中的少數和弱勢社群，而是資源豐厚的財團巨賈和專業界別！對「均衡參與」的詮釋顛倒扭曲至此，無視港式均衡參與「假均衡、真特權」的真面貌，能不令人搖頭？！

作者曾任教大學政治系

郭儀芬 - 「區議會方案」 真的向民主邁進？

2010年4月30日

【明報專訊】對於立法會2012年的組成，政府建議增加區議會功能界別議席至6席，由民選區議員互選產生。政府認為民選區議員經300多萬選民選舉產生，選民基礎廣濶，所以由他們互選區會功能議席能「增強功能界別選舉的民主成分」。這說法成立嗎？

首先，民主選舉的定義是平等的投票權和參選權。從這角度看，「區會方案」跟傳統功能組別選舉沒有分別——都是選民基礎狹小而參選資格高度篩選的小圈子選舉。「區會方案」的投票權和參選權只限於幾百名民選區議員，數百萬香港選民並不享有這兩項權利。即使參選權擴至非區議員，普羅選民如無權投票由誰出任區會功能組別議員，就談不上增強功能組別選舉的民主成分。

區議員間選 無助民主問責

或有論者說，由民選區議員出任區會功能組別議員，他們應會較問責。這需要商榷。投票權是民主政制的重要控制機制（control mechanism），促使議員以選民的利益為依歸，否則競選連任時，將有被趕離議會的風險。然而，在區會功能組別選舉中，這問責的誘因並不存在。控制區會功能組別議員議會命運的，只是幾百區議員同僚，一般選民不能決定他們的去留，因此他們將無可避免地傾斜於同僚的要求多於回應選民的訴求。

論者可能反駁，對於不稱職的區會功能組別議員，只要相關區會的選民不讓其連任，那她不就喪失被互選為立法議員的機會嗎？那不就能令她向選民問責嗎？這說法沒有解決區會功能組別議員向廣大選民問責的問題。區會功能組別議員是立法會議員，處理全港性事務。立法會直選議員面對的是數十萬計選民，但每個區會的選民只是一萬幾千至二萬之數。如果區會功能組別議員表現不佳，但有權決定其去留的只是幾百區議員同僚和一個區會選區的選民，這其實與傳統功能界別小圈子選舉無異。

論者可能再反駁，選民大可指示區議員投票給指定的區會功能組別選舉候選人。只要區議員想連任，就有誘因跟從選民的「投票指示」。這樣，選民即使沒有選票在手，也可間接令區會功能組別議員回應自己的訴求。然而，這誘因未必如想像般強烈。

首先，一個區會選區內的選民，對區會功能界別候選人的評價多會不盡相同，除非他們對候選人的期望和評價有明顯共識，他們的「投票指示」將會是多樣、不明確而容許不同詮釋的。其次，區會的首要功能是地區事務，不是選舉立法會議員。選民應不會單以區議員在互選立法會代表中的投票意向評價他們。因此，區議員在互選區會功能代表中的投票意向將有很高的自主性。選民透過「投票指示」從而間接控制區會功能組別議員的想法，只會是一個「遙遠的希望」。這希望更可能因為區會功能組別選舉的「小圈子」性質而成為「奢望」。政治哲學大家穆爾（J. S. Mill）對小圈子選舉有如此批評：它無可避免會為密謀操控及各種形式的賄賂提供最大方便（the comparatively small number of persons in whose hands....the election of a member of Parliament would reside, could not but afford great additional facilities to intrigue, and to every form of corruption....）。

民主倚靠制度的建立

民主並不倚靠希望。民主倚靠建立制度——透過有效機制確保政府以人民利益為依歸。投票權和參選權是民主政體中兩個最重要的機制。一個大部分選民既無投票權，亦無參選權的選舉，不可能稱作民主。辯說區議員由300多萬選民選舉產生，因此區會功能議席能增加立法會的民主成分是不成立的。

特區政府拒絕開始取締功能組別，反而建議再增加功能議席，又聲稱「區會方案」是民主進步的，這真是跟香港人開玩笑。1985年當立法局首次引入選舉，其中10席就是由區議員選出，這方法在1991年立法局引入直選時廢除。其後，由直選區議員組成選舉委員會推選立法局議員只曾在彭定康1995年政改方案中引入過。若說「區議會方案」是進步的，它無疑是帶領港人往「過去」邁進！

作者曾任教大學政治系