2014年3月4日 星期二

成名、鄧潤棠 - 民主與貪污——香港的貪污前景

2014年3月4日

【明報專訊】美國傳統基金會及《華爾街日報》剛聯合公布2014年全球經濟自由度報告,香港連續20年蟬聯全球最自由經濟體榜首,但值得注意是香港在廉潔程度的得分按年下跌了1.7分,全球排名跌至第13位,美國傳統基金會國際與經濟貿易中心主任米勒(Terry MIller)相信,得分跌因為公眾觀感,加上政府與企業的關係過於密切,提高了貪污的可能性。

香港的廉潔危機亦反映在另一份報告。著名的國際反腐敗組織「透明國際」(Transparency International)2013年全球廉潔指數排行榜(CPI)比較177個地區,香港最新排名下跌一位至第15位,是7年來最低。

近年,本港主要官員接連被揭發涉嫌收禮、接受款待或貪污,像前特首曾蔭權及前政務司長許仕仁,最令人嘩然是前廉政專員湯顯明涉及多項違規酬酢、採購及送禮等不當行為。現屆政府則有前發展局長麥齊光,串謀詐騙等6項罪名成立。現時未有證據顯示香港再次出現集團式貪污,但上述事件已令香港近兩年在國際的廉潔排名衰落。



廉潔與民主化程度息息相關

早期的社會科學研究認為,高度的民主政制容許公民選出一個廉潔的政府,及驅逐腐敗政客,也有利於新聞自由,有助於揭露和打擊貪污。上述觀點表面看來,受到一定程度的支持。例如,一併分析「透明國際」2012年廉潔指數(指數愈高,貪污程度愈低)與另一國際非政府組織「自由之家」(Freedom House)2011年各國政治制度研究報告,得出附表的結果。

附表顯示,2011年具真普選並允許反對黨角逐執政權的選舉式民主(Electoral democracy)的97個國家,有33%在2012年的廉潔指數達60分以上,達30至60分的也近六成。相反,在77個非選舉式民主的國家,只有42.9%的廉潔指數達30至60分,達60分以上的亦只有4個國家,而超過一半的廉潔指數是30分以下。

廉潔與民主更準確的關係

近期和更嚴格的研究認為,一個社會的廉潔程度雖然與民主化程度息息相關,民主政制不會即時帶來更廉潔的政府,而是在一段時間後才能減少貪腐問題。

按兩位學者Pellegrini和Gerlagh(2008)涵蓋107個國家的數據,對付貪污,需要一個「長期而穩定的民主政制」,即要有穩定、具競爭性的真普選,及沒有軍事政變的政治環境。一個國家實行民主政制的年期愈長,打擊貪污的成效愈顯著,連續10至45年實行民主政制的國家,能有效減少國內貪污。

湯顯明一事是個別事件?

Kyriacou和Roca-Sagalés(2011)的研究亦指出,年資較長的民主國家,民眾世代相傳遵守民主原則的習慣及行為模式,而這些習慣對官僚紀律及權力制衡有正面影響,這些國家一般較能控制貪污情况。

菲律賓雖多年來實行民主政制,但由於在中間一段長時間只屬於半民主,而非全面的民主,不符合上述「長期而穩定的民主政制」的條件,所以菲國貪污情况仍然十分嚴重。

執筆至此,剛巧廉政專員白韞六在立法會保安事務委員會會議中說,湯顯明涉貪一事無疑打擊廉署聲譽,「可幸是個別事件」。白專員此言差矣,欠說服力。

正如《明報》社論所言,「從審計署的報告、周松崗任主席的獨立檢討委員會的報告,結合廉署社區關係處長穆斐文,在帳目委員會的供辭,證明湯顯明任內廉署出現分單買酒、繞過酬酢上限情况,是由穆斐文執行,湯顯明外訪旅遊玩樂行程,是由穆斐文安排……事態發展到現在,除了湯顯明之外,這件廉署成立40年以來形象最受損害的事,處處都看到穆斐文的身影」。性質涉及腐化與異化的深層底蘊,若不將之暴露出來,清除出廉政隊伍,則這些病毒會繼續侵蝕廉署的肌體,使廉署難以重拾公眾對它肅貪倡廉的信心和信任。

沒有真普選,官員易官官相衛,白韞六的話難令人信服,廉署的公信力已成為一個大問號。

總括而言,民主政制與貪污控制雖然並非如普遍想像般呈簡單的正比關係,但近年研究紛紛證明,只要高度的民主政制連續實行一定年期,減少貪污的功效相當明顯。如果香港停留在半民主、半獨裁的政治體制,由中央政府以「愛國愛港」 或「機構提名」等《基本法》所無的機制來推行假民主,便容易官官相衛,貪腐情况很可能會惡化,長遠將削弱香港的繁榮和穩定。

(民主政制與貪污的進一步分析,請參閱:民主教室http://cdehk.com/?page_id=211

作者成名是香港科技大學社會科學部副教授、民主教室創辦人,鄧潤棠是香港科技大學人文社會科學學院碩士

◆參考資料

Charron, N. and Lapuente, V. (2010). ''Does democracy produce quality of government?'' European Journal of Political Research, 49(4): 443-470.

Kyriacou, A. and Roca-Sagalés, O. (2011), ''Fiscal decentralization and government quality in the OECD. Economics Letters, 111(3): 191-193.

Pellegrini, L. and Gerlagh R. (2008). ''Causes of corruption: a survey of cross-country analyses and extended results'' Economics of Governance, 9: 245-263.

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