黎廣德 - 兩電霸權 能源政策空白的惡果

2012年5月18日

【明報專訊】中電主席米高嘉道理爵士上周向政府發炮，是罕有的高調發言，但很多傳媒和議員不明所指，只因他表示未來電費需大幅增加而嘩然。嘉道理及其管理班子維護中電利益不遺餘力，當然不會無故發難，但其實他們真正點出了香港能源政策的缺失，更揭示了現今失誤延續下去的諸種風險。正因如此，若果下任政府繼承無心無力的低水平管治，恐怕真會如候任特首梁振英所言，「蹉跎歲月」，自吃苦果。

嘉道理發言的核心，是政府「應做唔做，唔應做又做」。他明白民主社會的運作，並不抗拒政府監管，因此說「無論社會的最終選擇為何，中電均有能力以有效和負責任的態度，在最短的時間落實這些選擇」。當然，這種說法的前提是中電會從它的觀點和利益出發，游說政府官員，影響社會輿論。

那麼，究竟特區政府替市民作出了什麼選擇，令本港日走下坡？

嚴格來說，曾蔭權政府過去7年的能源政策是一片空白。只消看看最關鍵的能源組合目標，自從環境局兩年前提出一個令大眾嘩然的諮詢方案後（在2020年用五成核電和四成天然氣發電），便一直沒有定案。這是「應做唔做」的最佳示範。

政治干預 市場失效

儘管目標不明，政府卻採取了兩項措施，使未來道路愈走愈窄。其一是否決在本港境內興建天然氣轉運站。由於本港周邊有不少已建及在建的轉運站，以珠江三角洲區域發展的視野來解決這些基建需求，更能保護生態和提高成本效益，本是無可厚非的決策。問題卻出在第二項措施：2008年特區政府越俎代庖，直接與國家能源局簽訂備忘錄，指定由內地供應天然氣給香港發電。

嘉道理今天憤憤不平，正是因為被迫「打死狗講價」：由於香港向內地買氣變成政治任務，壟斷了「西氣東輸」項目的中石油要價多少，中電便得支付多少。若果政府當初容許電力公司在自由市場採購天然氣，中電有更多談判籌碼（例如租用或合建轉運站以進口天然氣），市民將來也不用「捱貴氣」。政府「唔應做又做」的例子，又多一項。

雖然嘉道理有不滿的理由，但並不表示中電不會按照管制計劃協議「賺到盡」。事實上，兩電的股東資金回報率多年來高企在20%左右〈註〉，比政府拿來向公眾解說的資產回報率高出一倍，令全球同行側目。

歸根究柢，催生兩電霸權的罪魁禍首，是主事官員的狹隘視野和縱容商界騎劫政策的政治體制。要了解能源政策為何對本土發展如此重要，最好是對比一個成功例子：被公認為廢核先行者和可再生能源科技領導者的德國。

德國能源轉型 化解社會矛盾

去年福島核災爆發後，德國馬上宣布廢核，決定把原來佔18%發電量的核電廠在2022年前全部關閉。外間以為這是德國人在恐慌面前的非理性抉擇，其實這是德國社會自從20年前推行新能源政策後，利用福島核災順水推舟、深思熟慮的國策。

這一套德國政府稱之為「能源轉型」的策略，源於1991年推行的一項電力條例，首創利用優先上網和優惠上網電價的方式，鼓勵可再生能源，此後不斷改良和增加配套政策，使今天可再生能源的發電比重上升至兩成，創造了40萬個新職位，相關企業去年的銷售額達400億歐元。德國成功地以法例推動市場的模式已引來50多個國家仿效，令他們滿懷信心地制訂了2050年總耗能量減低一半，和可再生能源佔發電比重八成的目標。

德國的「能源轉型」並非沒有風險，例如最近當地一些太陽能企業倒閉，原因是近年中國急起直追，導致全球太陽能設備產量過剩，使德國以技術帶動出口的盤算遭遇挫折。但德國的策略從大處着眼：國家能源安全（減少入口倚賴），應對氣候變化（降低溫室氣體排放量），和推動地區和平（避免因爭奪能源引起衝突），無懼一時的市場起伏。

香港的條件與德國大不相同，但有一個共通教訓：能源沒有「自然」市場，什麼「大市場、小政府」只是廢話。前瞻性政策足以催生高效率市場；放任不管或斬件式干預，均會誤國殃民。

香港的能源前景正處於轉折的關口：國務院剛決定繼續凍結新建及在建的核電站，兩電的利潤管制協議將於明年進行中期檢討，但社會各界還未有深入討論。新政府能否參考德國的成功例子，制訂前瞻性方案，作為與兩電談判和改革市場的基礎？

法例推動市場 剷除霸權土壤

利用協議監管兩電的模式已經過時，只要香港有決心與全球大勢接軌，改用法例推動市場，訂立具體目標，很多現屆政府不敢想像的願景都會變成可能。參照國際經驗，改革的方向很清晰：本地電網獨立營運但與內地聯網、電廠由多家公司分散擁有，發展智能電網，不論本地或內地電廠均可競價上網，可再生能源享有上網優先權，利用優惠上網電價鼓勵可再生能源投資，設立綠色基金資助節能計劃，放寬城規限制以鼓勵陸上太陽能和離岸風能，推動電動車作為智能電網的儲電緩衝系統等等。

改革市場後兩電霸權的土壤不復存在，回報過高的爭論將成為過去。德國發電企業的股東資金回報率在10%左右，電網企業只有5%至7%，但投資者絡繹不絕。這正是一個為民請命的政府所應致力達至的社會平衡。

令人憂慮的消息傳來：擁有六成青山發電有限公司（中電發電資產的真正擁有方）股權的埃克森美孚準備向中國南方電網出售股權，政府打算放任不干預。但主事官員是否想清楚，這項收購會否造成更大壟斷，令廠網分家、本地獨立成網的改革更困難？南方電網在內地不准投資於發電企業，為何到香港可以破壞規矩？

能源策略的成敗，不僅影響全港電費價格水平和城市競爭力，更關乎香港在國際社會中能否抬起頭來。德國家庭的電費單上分列出可再生能源的補貼金額，但絕少人斤斤計較，因為他們相信，廢核是道德的抉擇，減排是對子孫後代的投資。梁振英和他的班子，能有如此識見嗎？

〈註〉公共專業聯盟：「兩電加價初步分析報告」，2011年12月22日，www.procommons.org.hk

作者是公共專業聯盟研究委員會召集人