馬嶽 - 選舉威權還是民主政體？

2014年1月27日

【明報專訊】近20年有關民主化的研究，一個重點是有關混雜型政體（hybrid regimes）的研究。八、九十年代是全球民主化的高峰期，大量政體由獨裁走向民主。對很多國家而言，以普選產生政府相對快速容易（這說法對香港來說很諷刺，但在全球經驗而言卻是真事），但要建立符合現代自由民主政體標準的各項制度和民主素質（quality of democracy），卻是需時較長和相對困難的。於是有不少國家只停留於「半桶水」的民主政體，例如政府由普選產生，但貪污嚴重、法治不彰、人權經常受侵犯、沒有新聞自由，或者選舉不公、常有操控等等。這種半桶水民主政體，不能算是完全威權，但跟西方的自由民主政體（liberal democracy）又有相當距離，於是名稱繁多，例如semi-democracy、pseudo-democracy、electoral authoritarianism、electoral democracy等，不一而足。

混雜政體往何處去？

研究民主化的學者近10多年的一項持續爭論，就是「混雜型政體往何處去」的問題。學者當然有不同意見，但大多都會認為這種混雜政體本質上是不穩定的，因為制度有其整套的邏輯。民主政制下容許人民有新聞自由、言論自由和各項監察政府的機制，而多黨選舉可以提供權力更替的機會，制度環環相扣，有其一套邏輯，有秩序地處理社會矛盾，運作良好是自在的穩定體系。專制政府不容許自由批評和權力競爭，並且鎮壓反對聲音，也有其自在的「穩定」邏輯。反之混雜政體容許部分的選舉競爭或自由，必然有很大的張力。享有部分自由民主的群體，會要求將制度推向真正自由民主的政體，社會長期處於制度變遷的鬥爭中。

香港自1980年代開始局部民主化以來，以及《基本法》內規定的體制，其實都指向一種混雜政體。香港的新聞自由、經濟自由、公民權利、法治水平，都接近西方自由民主政體的水平，但卻沒有最基本的政治權利——以普選產生政府，以至在自由之家（Freedom House）的評分中，近年香港都只是被評為「部分自由」。所以有人把香港視為一種自由專權政體（liberal autocracy）。

本質上不穩定

這種混雜政體本身是不穩定的。

首先是充分的民間自由和沒有民選政府是矛盾的。香港的情况是傳媒和民間有充分的自由批評政府施政、暴露政府或官員醜聞、突顯各種施政問題，但充分掌握資訊的市民卻沒有辦法以選票撤換他們很不滿的政府和醜聞纏身的官員，自然對建制充滿怨懟。反之專制體制施政縱使不善，往往沒有方法揭露，而人民也未能自由批評，傳媒「隱惡揚善」，政府的面子得以維持，至少表面上衝突比較少。

第二，混雜政體本質上有其認受性危機，因為這些政體往往按照憲法都是自由民主的政體。O'Donnell & Schmitter在分析第三波民主化時便指出，當年很多威權國家出現認受性危機，正因為國家憲法本來是民主自由的憲法，但當權者可能以政治不穩、經濟危機或者存在其他敵對勢力為藉口奪權，可能暫緩實行憲法或取消選舉而行專制高壓統治，但當經濟或政治危機過去後，人民便會開始問：何時還我們一個真正自由民主的國家？

香港的狀况和很多混雜政體一樣，憲法保障了各項基本自由，而《基本法》承諾了「最終」給香港民主。這和殖民地年代不同。正如呂大樂所言，港英年代很多人是不會問政權認受性的問題的，因為殖民地的本質是掠奪和強制，沒有人會期望殖民地給你民主，但「港人治港」的特區便不同了。《基本法》保證了香港最終全面普選，中央總有一天要兌現承諾。

政改諮詢開始以來，多了不少建制派人物的言論，內容不外乎「民主不是好東西」或者「民主不一定是好東西」。後者的類似邏輯已經駁斥過，不贅。但其實建制派諸君：你們是不可以這樣說的。因為《基本法》保證了香港最終的行政長官和立法會都全面普選產生，故此民主是《基本法》規定的憲制目標。如果說「民主不是好東西」，邏輯上只有兩個可能性：一是中央廿多年前訂下的憲制目標其實是不利香港的，一是其實中央打算給的和《基本法》寫下的「普選」並不是真正的民主（所以反而是好東西？）。對不起，我想你們的身分是不可以這樣說的。

走向選舉威權？

兩星期前出席某個政改研討會，席上研究民主化多年的知名學者William Case提出一個有趣的觀點：隨着香港可能步向普選，中央一方面要認受性但又要保持權力，香港很可能會走electoral authoritarianism（選舉威權）的路線。不少混雜政體的特性是當權者既希望有選舉的認受性（同時可以令西方國家閉嘴），又希望保住權力，於是便嘗試用盡手段操控選舉、控制傳媒、壓迫公民社會和打壓反對派等，務求令自己可持續在選舉中勝出而繼續掌控權力。他覺得最近傳媒逐漸收緊，可能反映中央已在逐漸收緊各類空間，以便（一旦）有普選時其屬意的候選人可以贏出。

近代的選舉威權政體，也不是沒有持續長時間的，但研究的分析是長期維持這種狀態的成本是很高的。例如長期的社會操控的「維穩」成本是很高的，而這些政權往往要求神拜佛經濟不要下滑，並且要長期維持有效的利益分配，來令各既得利益者繼續支持政權。

混雜型政體由於制度內在邏輯的矛盾，會出現持續的不穩定和鬥爭，並且可以隨時因為某些突變而倒台或出現危機（例如領導更替、國際環境轉變或經濟危機等）。五六年前我閱讀不少有關混雜政權的文獻，有不少學者常會舉出一些長期穩定鞏固的混雜政體的例子，而學者當年最喜歡舉的例子便是：穆巴拉克的埃及！

當然，有人會說如果混雜政體是不穩定，不實行普選而加強控制以走向威權，也可以達至穩定的。這邏輯上可以成立，但這當然代表了「一國兩制」的終結。香港整個憲制設計以至社會條件，距離全面的自由民主政體，其實大概只欠政府和立法會普選這一步，落實真正普選，是香港長治久安的不二法門。

■延伸閱讀：

William Case, "Can the 'Halfway' House Stand? Semidemocracy and Elite Theory in Three Southeast Asian Countries", Comparative Politics 28, 4 (July 1996), pp.437-464.

Marina Ottaway, Democracy Challenged: The Rise of Semi-Authoritarianism (Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2003).