成名 - 擴大問責制值得支持嗎？

2012年6月22日

【明報專訊】梁振英先生個多月來，密集式地利用傳媒力推5司14局架構重組，他的重組論述值得支持嗎？

梁振英認為，改組建議並非擴大問責制（註1），但在新的政策局架構下，每名局長之下，除了有一名副局長，每年還可獲撥款120萬元聘用一名或多名政治助理，另外，因額外增多兩名局長、兩名副司長、51名包括中及高級的公務員、幾名至幾十名政治助理，5年內要額外多花3.1億元，這不是擴大問責制，難道是收縮或原地踏步？他的架構改組導致問責制擴大，是路人皆見的普通常識。梁先生堅持改組並非將問責制擴大，到底是一時疏忽，還是因問責制長期未獲市民信任，故他以為憑其口才就能顛倒是非，改變市民看法，從而否認他要擴大一個未獲市民信任制度的事實？至上周末，候任特首辦又突改口承認架構重組是擴大問責制，這是矯正個多月來的疏忽，還是最終發現民意並非能輕易愚弄？單是這點，若非梁先生連一般的辨識能力都出問題，就是反映了他的誠信值得令人擔憂。

問責制的根本病徵

梁先生否定了替問責制全面檢討後才考慮擴展，只答允待通過他的方案後作中期檢討。問責制實施10載，問題叢生，劣評如潮，假如不先全面檢討，諮詢公眾意見，問責制本身的問題既不太可能自動消失，對管治的負面影響亦很大可能在擴展後持續下去，遺禍更深。

不少研究早已指出幾個問責制的根本病徵：

1. 在缺乏高度民主和隨之而來的政黨政治長期歷練下，再加上某些問責高官主要是憑中央的祝褔，而非個人才幹上位（如曾德成、何志平），不少問責高官缺乏足夠專業知識和政治技巧制定和推銷政策。

2. 問責高官來自五湖四海，故缺乏合作互補、真正團隊精神，不利有效施政。

3. 更要命的是，在缺乏高度民主政制下，不少事例反映問責制的問責對象，是北京而非本港市民。例如屢次力挺中央、落實拖慢本港民主化，甚至想以歪理取消市民補選投票權的林瑞麟，竟可以在民望長期徘徊末席下，不單不用問責辭職，反而升官至政務司長。

上述問責制的根本問題在香港落實全面普選和政黨政治前，明顯不會因該制擴展而自動消失，反有可能招致更大、更多的問題。

以最近的疑似候任問責官員為例，各人既來自五湖四海，又不少都缺乏長期合作關係，部分熱門人選如候任文化局和教育局長，廣泛被行內人認為外行領導內行，根本沒有足夠專業背景統領相關部門。而前者家庭更充分「染紅」，令人懷疑問責局長再一次並非用人唯才，而是要紅不要專，嚴重削弱未來政府的相關表現。明乎此，則梁先生最近提出的「問責制實行10年，的確有未如人意、需要改進的地方，但這與新一屆政府提出的架構重組建議沒有直接關係」，便像推銷員在自吹自擂，強詞奪理。

提防「快即是好」的幽靈復活

梁先生指近年香港令人聯想「慢」的感覺，又指在過去多年，香港經濟增長落後於新加坡和內地，暗示立法會快快通過他的問責制擴展建議就代表經濟發展會加快。事實上回歸以來，特區政府在未經廣泛諮詢、深思熟慮下，快速實施八萬五建屋政策、容許領匯設立、逼令大部分中學用中文授課、提出興建中藥港和鮮花港和賤賣數碼港地皮以落實發展高科技的宏願等，以上種種不是流於空想，或失敗告終，便是代價沉重，「快即是好」的思維實在十分危險。

過去20年，香港經濟平均增長低於新加坡，有學者指出一大因素為獅城政府於政策出台前，花大量時間作極為縝密的研究，「快即是好」的作業思維根本並非獅城致勝之道。而把香港和內地兩個不同經濟發展階段的經濟體系增長率直接相比，明顯犯了不恰當比較的謬誤。

梁先生和候任特首辦重申改組架構毋須公眾諮詢，因梁在競選期間落區解釋構思時無人反對，這種辯解不堪一擊。當時大眾焦點明顯不在架構改組，上述辯解既破壞前港英政府在認受性不足下認真諮詢公眾的聰明傳統，亦替梁上任後可能會不諮詢而推苛政立下危險先例。

梁先生指現時房屋問題嚴重，故要以5司14局快速落實政策，實情是政府以現有架構亦能快速落實多項包括八萬五在內的政策，可見梁先生誇大其詞。更何况即使大家贊成他建議的將規劃、土地和房屋歸納在一個局，以加快建屋，也不代表就要支持整個5司14局方案。

整個改組方案的核心爭議之一是增設副司長，政府提出架構重組法例修訂時，沒有清楚界定副司長的法定權力，只是透過行政方式下放部分司長權力。此舉令公眾難以監察司長的權力轉移，日後特首、司長和副司長亦容易就副司長的權力範圍產生耗費心神的宮廷角力，司長和副司長亦會有更多機會「卸膊」，增設副司長的成效及必要性至今都令人存疑。

在新架構下，涉及民生的房屋規劃地政局由副財政司管轄，但同涉民生的環境、保安、衛生等局則由政務司長負責。上述不一致的安排背後理據至今仍含混不清，難怪各方猜疑梁先生設立副司長是為了讓其親信逐步奪取出身自政務官的司長權力。

香港被癱瘓？

梁先生的重組論述，粗疏不堪，更多番堅持在不搞認真的公眾諮詢下，就要強行立法會在七一前全面通過架構重組，以「香港被癱瘓」的誇張失實說法影響人心，反對議員對其建議詳細審議，意圖削弱立會監督行政機關的責任。削弱三權制衡，讓行政獨大，是摧毁香港核心價值，扼殺兩制，令香港淪為特首「說了算」的一言堂。這絕非香港之福，更不是大多數香港市民所能接受的。

註1. 香港電台，2012年4月30日

作者是香港科技大學社會科學系副教授