程翔 - 什麼是《基本法》的初衷？

2015年4月15日

【明報專訊】最近，趁香港《基本法》頒布25周年之機，一衆京官又再隨心所欲地解讀基本法。在香港人聽來，他們每論述一次，就愈偏離基本法的初衷。什麼是基本法的初衷？

我們不妨先看看當年任基本法草委會秘書處負責人的陳佐洱如何形容這個起草過程，他說：

「這部莊嚴的全國性法律從起草到頒布的全過程都非常嚴肅、縝密，每一章每一條每一款甚至每一字、標點符號都經過了香港和內地起草委員們的深思熟慮，甚至激烈的討論。」（引自其回憶錄《交接香港》）

既然整個起草過程是這麼嚴謹，那麼當時中央和香港對寫進基本法的條文應該有相當一致的共識而不至出現根本性的歧義。可是為什麼今天一衆京官卻認為我們對基本法的理解「有偏差」、「有誤區」、要對我們進行「再啓蒙」？還要不斷向我們作出「準確」的「解讀」？難道700萬港人的智商或者中文水平這麼低，以至老是看不懂它嗎？當然不是，之所以有歧義，乃因中共在基本法實施18年來，不斷增添原文本來沒有的新觀念、新規定，新提法、新論述，這些增添及另類解讀的總效果就是對基本法作出實質性的修改。香港人反感的，就是中共憑着對基本法的話語權來推翻33年前對香港人的政治承諾。

中共對香港人作出過什麼政治承諾？這是理解基本法初衷的必要的鑰匙。

1982年當中共確定要收回香港之後，香港人心惶惶，普遍要求繼續維持現狀。當年香港革新會、香港觀察社、浸會書院（當年還未晉身大學）做了3個大型的民意調查，分別顯示有93%、87%及85%的市民希望繼續維持由英國管治的「現狀」（見《香港回歸歷程：鍾士元回憶錄》p.36）。民意希望維持現狀，這是鐵的事實，而且不限於主流社會，也包括左派非主流社會。筆者當時在《文匯報》任職，接觸到中共在港嫡系組織如中華總商會、工聯會、中國銀行等負責人，私底下都表示希望維持現狀。不承認這個事實，我們就無法理解為什麼會有「一國兩制」這個方案，也不可能真正理解基本法的初衷。（至於為什麼會出現民意一邊倒希望維持現狀？這個問題值得中共深刻反省，卻非本文的重點，故略）。

中共對港人的3個政治承諾

面對絕大多數香港人不願意回歸這個事實，中共當時對香港人作出3個政治承諾：

一、香港原有制度不變；
二、中央不派人管理香港；
三、香港實行民主改革。

第一二個是中共主動提出來的，第三個是香港人提出作為接受回歸的前提條件（詳細過程這裏不贅）。在當時就形成琅琅上口的口號：「一國兩制、港人治港、民主回歸」。憑着這3點承諾，中共實現了香港的和平接收任務。這3項承諾，都寫成基本法的相關條文，向全體香港市民作出保證。

為什麼中共願意向香港人作出這3項承諾？道理很簡單，政治上，絕大多數香港人不願意回歸，這些承諾有助於穩定人心。經濟上當時中共剛從文革廢墟中重新出發，百廢待舉，鄧小平的改革開放政策需要香港助其起步，這些承諾有利於香港繼續保持繁榮穩定，以便對中國作出貢獻。所以這3個承諾，是客觀形勢使然，所謂形格勢禁，不得不爾已，絕非中共的恩賜。這個客觀事實，早期國內的學者也是認同的，例如在基本法草擬時，全國法律專家張友漁先生就這樣說：

「香港人民長期生活在經濟比較繁榮的資本主義社會，習慣於那樣的生活方式。香港的政治體制比較獨特……經濟制度和教育、科學、文化、社會服務以及對外業務方面，也都有與其他地區不同的特點。加上香港的一部分居民……對我國現行的社會主義制度有所疑慮和恐懼，甚至根本反對。在這種情况下，如果對香港强制實行社會主義制度勢必要出問題，損害經濟繁榮。」（見張友漁〈制定香港特別行政區基本法的原因、原則和應包括的內容以及表達方式〉，載於：《香港特別行政區基本法諮詢委員會秘書處參考資料（七），1988年8月》）

3個承諾面目全非

這是一個非常客觀理性貼近當時歷史事實的分析，這就是基本法的初衷。

1997年香港成為囊中物後，政治上已經不怕香港人不願意回歸，經濟上也由於中國經濟迅速發展，香港的作用相對下降而不再覺得要依靠香港，於是當年制定基本法時的初衷就被人漸漸忘記了，當年那種「戒慎恐懼」的心情也就被今天「頤指氣使」的氣焰取代了。

京官忘記了當年基本法的初衷後，他們更通過連番「解讀」，使中共對港人的3個承諾變得面目全非。

關於民主的承諾（即「雙普選」問題），我們看見，通過幾次人大「釋法」、「決定」之後，我們希望得到的普選，變成是「經過中共篩選後的普選」。

關於港人治港的承諾，我們看到，基本法本來承諾了我們高度自治的3項權力（行政、立法、司法），被中共在光天化日下通過一紙《白皮書》就奪走了其中一項（行政管理權）。

關於「一國兩制」的承諾，今年，中共第一次提出港澳事務要「嚴格依照憲法和基本法辦事」（見2015年總理李克强向「兩會」提交的《政府工作報告》，過去僅僅提《基本法》）。這個新要求的提出，實際上就是突出「一國」，以「一國」壓「兩制」，「兩制」的空間將進一步被收窄。

李克强這句話，在張榮順的演繹下，就是要求香港做到「既維護香港實行的特殊制度，也維護國家主體實行的制度」，這就遠遠超出基本法最初的原意和初衷。

陳佐洱不是說基本法每一個字都是經過「深思熟慮」才寫下嗎，那麼為什麼當年要訂立基本法第18條？內地憲法學專家朱福惠（廈門大學法學院教授、社會科學處處長、中國憲法學研究會副會長）說：

「根據《中華人民共和國憲法》制定的《香港特別行政區基本法》第18條第2款規定：「全國性法律除列於本法附件三者外，不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律，由香港特別行政區在當地公布或立法實施」。依據《中華人民共和國憲法》制定的《澳門特別行政區基本法》的第18條第2款也作出同樣的規定。這樣就排除了包括《中華人民共和國憲法》在內的許多憲法性法律在香港特別行政區和澳門特別行政區的適用。」（見《憲法學原理》，第37頁，中信出版社，2005）。

所以，明確排除全國性憲法在香港的適用，正正是基本法的初衷和立法原意，如果當年起草基本法時，像今天京官所說的要和「憲法」結合，則不會設立基本法第18條。

陳佐洱和張榮順都不約而同地指摘香港人對基本法的規定「揣着明白裝糊塗」。誰在「揣着明白裝糊塗」呢？誰違背了基本法的初衷、違背了對香港人的政治承諾呢？