黃少雄 - 沉迷基建 倒錢落海

2015年8月12日

【明報專訊】香港財政的最大迷思，就是財政收入在2015/16財政年達到4776億創歷史新高的同時（註一）（在1990年代每年都大概是2000多億，近15年大多平穩上升），政府仍會說要為10年後出現的財赤做準備，要「應使則使」，引致醫療教育改革、全民退保等期待以久的社會保障都暫不考慮。那我們要問，到底錢都花到哪裏去呢？

公帑比例向基建傾斜

明顯可見，近年整體政府開支出現急速向基建傾斜的趨勢。在金融海嘯爆發前的財政年（2007/08），教育、醫療、社會保障等社會開支對基建開支比例為2.6比1（803.67億及300.8億），奇怪的是在低谷的財政年（2009/10），基建開支飈升比社會開支更快，比例收窄為1.4比1（865.1億及620.7億）；在2013/14財政年，進一步收窄為1.2比1（1123 億：958.3億）（註二）。

隨後基建超支陸續走入公眾眼簾，加上港珠澳大橋、高鐵、蓮塘口岸等昂貴基建，開支將屢創新高。財爺一邊積穀防饑，一邊大開水喉，怎不令市民懷疑這是為了基建而待慢社會問題？最新一份《財政預算案》計劃把土地基金2197億的結餘撥予「未來基金」作投資獲取回報，補貼未來數十年「結構性財赤」及人口老化帶來的財政負擔。近年金融市場高度波動，即使幸運地有高投資回報，都很可能給近年種下的基建禍根燃燒殆盡，能否補貼「家用」還是未知之數。

這個禍根多與十大基建有密切關係。2007年政府提出「十大建設，繁榮經濟」，預算投資2500億，並成立發展局統領各項基建，不斷強調發展基建能推動經濟發展，惠及市民。

拚命多於創造

可是，8年來本港經濟表現受外圍因素影響多於因基建帶動的實質增長：市民的普遍收入未見改善，大學生的入職薪金更見倒退；經濟愈趨單一化，利益大幅傾斜至少數企業，暫時無法預見基建浪潮如何惠及普羅大眾。不少基建都看似可有可無：機場快線啟用十數年，載客率長期低於一半；亞洲博覽館即使有交通配套完善連接，2014年全年只有14%時間使用率飽和（註三）；昂船洲大橋及深港西部通道的用量至今仍是遠遜預期。

一些在建的亦引來質疑，例如本來有頻密的噴射船來往珠江三角洲一帶，為何要花至少360億興建港珠澳大橋？難道這些比安全食水、小班教學、修復新界棕土興建公屋、增加病牀及老人院宿位等更重要嗎？這種「拚命多於創造」（desperation than inspiration）的經濟模式，引來諸多詬病也並不為過。

高超支低回報

丹麥經濟地理學者Bent Flyvbjerg在一項世界銀行的研究中（註四），發現過去30年，世界20個近年熱中投資基建的國家中，90%的工程都面臨超支狀况，鐵路平均超支最嚴重，達44.7%，其次是橋樑及隧道，平均33.8%，道路則有20.4%。90%的鐵路項目則被高估用量。低回報的基建浪費金錢，更不用說能否推動經濟。可惜近年政府擁抱那套「基建推動經濟」的經濟思維，亦成為了「高超支低回報」的國際典範。

中策組前首席顧問顧汝德（Leo Goodstadt）在他的新書（註五）中提及，1997年金融風暴及2008年的金融海嘯為社會帶來的陣痛本可避免，但政府選擇在市民最艱難的時候緊縮社會開支，容許社會問題日益惡化。這是個不理智的賭博遊戲，影響深遠且迫在眉睫——在卑劣的往績之上，再三斥巨資興建未知成效的基建，背後的代價是犧牲本可留給社會的資源。這個現實政府不欲向公眾解釋，現時民間團體亦未有充分將公共財政問題帶入公眾視野，仍需更大努力探索。

註一：立法會文件

註二：在統計處資料上加以分析

註三：亞洲博覽館網頁

註四：Bent Flyvbjerg （2005）. Policy and Planning for Large Infrastructure Projects: Problems, Causes, Cures. World Bank Policy Research Working Paper 3781, December 2005.
註五：Leo F. Goodstadt（2013）. Poverty in the Midst of Affluence: How Hong Kong Mismanaged Its Prosperity. Hong Kong University Press.

作者是本土研究社成員