沈舟 - 質疑中央的「實質任命權」

香港蘋果日報   2013年8月6日

香港普選的困局，來自對《基本法》第45條的解釋，即中央對一人一票普選出來的特首具有所謂的「實質任命權」。《中英聯合聲明》指出：「行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」後來的《香港基本法》第45條作了相同的表述，並添加了一段「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。在上述兩個文件中，中央的任命權得以規定，但其「實質性」卻是後來的解釋，這種解釋，我們認為，並不符合立法原意，其合法性和正當性都值得懷疑。

在將「一國兩制」設想予以法律制度化時，其立法原意應是「主權回歸，兩制並行不悖」。如鄧小平所說，就是「你不吃掉我，我也不吃掉你」，後來江澤民表達得更直接：「井水不犯河水，河水不犯井水」。香港的政治架構是「三權分立」模式，若在行政長官上面再加一個中央的「實質任命權」，豈不是「一權」抗「三權」，兩制短兵相接，何來相互的政治穩定？在《中英聯合聲明》中，英方對中央任命權的理解是建立在自身君主立憲制基礎上，女王對英國首相的任命只是形式性的；而後來《基本法》加入的普選內容，其「最終達至」可以理解成「中央任命」這種程序將終止於普選到來之時。因為普選之前的「選舉」，港人都不具備一人一票的「實質性權利」，若中央在普選後再運用「實質性權力」，兩「實」相遇，必有一「虛」，或是實施形式任命權，或是出現假普選（以及香港民眾無窮盡的抵抗）。

港府2007年《政制發展綠皮書》提出，為了「體現國家是一個單一制國家……行政長官無論是怎樣產生，包括最終由普選產生，都不能脫離在選舉當選的候選人須通過中央人民政府實質任命的憲制要求，方可就任」。其中「包括」一詞，將普選納入《基本法》敍述中央任命的選舉程序之中，閹割了港人實質性的普選權利。實際上，目前世界上大部份單一制的國家，都不存在地方首長民選後還需中央任命的程序。日本府縣知事的產生在二戰結束後，就由中央「官選」（任命）制改為地方「公選」（居民直選）制，中央政府與府縣、市町村之間均為相互獨立的法人實體，不再具有上下隸屬關係。法國82年通過《權力下放法案》，地方各省最高行政長官由普選後的議會主席擔任，毋須總統任命，同時中央也向各省派出共和國專員，管轄警察和中央派駐機構，但不直接干預地方事務。而英國的地方自治傳統更加悠久，1835年，英國議會就通過了《市政府組織法》，市民普選產生地方議會，議會進而選舉市長，行政事務則由議會委員會管理。

更加荒唐的是，大陸的地方各省行政長官的產生都不需要經中央任命。根據中國《憲法》第101條規定，各級人民政府的正、副行政長官，都由本級人民代表大會選舉產生，毋須報上一級政府任命。從這一點看，中央對地方首長的實質任命與單一制國家並無必然聯繫，為何香港作為法定「高度自治」的行政特區，甚至還不如內地一個省分？大概因為大陸選舉都是在黨委領導下的小圈子操作，風險可控，關鍵的地方政府一把手，其候選人由黨委等額提名，人民代表再對其進行別無選擇的「選舉」，不過是一場名曰「主權在民」，實則「黨管幹部」的遊戲。在中央主導香港政制改革的前提下，大陸選舉「假作真」，香港普選「真亦假」，自然成了大陸不義政治程序的犧牲品。（二之一）


沈舟 - 這是歷史的重要關口
香港蘋果日報   2013年8月7日

中央官員喬曉陽、張曉明多次強調，「實質任命權」具有正當性，為的是「國家主權安全和中央政府依法享有的權力得到保障」。主權的大旗成了中央的虎皮，令許多香港民主派人士在其面前都顯得有些唯唯諾諾，不敢造次。激進的「佔中」發起人戴耀廷聲稱：佔領中環，「不是要挑戰共產黨主權地位，亦非挑戰一國兩制，而是要求公平選舉制度」。溫和的民主黨李永達亦表示同意中央擁有實質任命權，「我們不會挑戰他的權力」，而會去討論普選特首被中央否决後的「守尾門」方案。如此消極立場顯示，中央主權的所謂「正當性」不予澄清，香港的政制改革不會有實質性的進展。

主權，傳統的定義是：一個國家對其管轄區域所擁有的至高無上的、排他性的政治權力，簡單地說就是對內主宰統治、對外保持獨立的權力。主要有君主主權制和人民主權制，前者權力來源是所謂「神授」、暴力或者世襲；後者的權力來源就是人民自身，但通過政治程序授權給主權代表者行使。上世紀以來，君主主權制逐漸被歷史淘汰，而人民主權成為世界政治制度的主流。憲政學者曹思源去年考察了世界各國的憲法，發現大多數（61%）國家都用不同的語言表述，明確宣告「主權在民」、「主權源於公民和屬於公民」。而如何行使主權，全球只有8個國家不搞三權分立，其中僅有兩個國家的憲法宣稱實行一黨制的「無產階級專政」，那就是中國和朝鮮。「工農兵學商，黨是領導一切的」，特立獨行、逆世界潮流而動的這種主權行使，被中國人民大學政治學教授任劍濤稱之為「政黨主權」，其實不過是君主主權的一個變種。

應該認清的是，主權至高無上，並不意味着主權代表者至高無上。對主權代表者必須實行權力制衡，三權分立是政治功能上的制衡，而中央和地方分權則是管制區域的制衡，所有這些都必須通過「制憲過程」來完成：（1）作為主權擁有者的人民制憲和選舉；（2）作為主權代表者的政府執政；（3）人民接受統治並監督執政者，這就是主權正當性的完整表達。從法理上講，「中國人民」自然包括「香港人民」，意味着後者也是「主權」的擁有者。如果中央運用「實質任命權」否認香港普選的結果，就是「主權代表者」對「主權擁有者」的嚴重僭越。

當然，中央可以宣稱自己「始終代表中國最廣大人民的根本利益」，用十三億大陸「主權擁有者」的身份向香港七百萬「主權擁有者」發號施令。但正如大陸學者鄭酋午指出的那樣，在一黨主權的內地，「用來讓選舉人自下而上地表達意願的制度設計，變成了自上而下地、讓選舉人為領導意圖背書的形式，從而閹割了選舉的民主靈魂」。對於缺乏程序正義的主權代表者這種更大的僭越，相信憤怒的、對抗的不只是港人，也包括了大陸無數爭取自由民主權利的人們。

與正當的憲政程序相比，不受限制的「政黨主權」行使者的僭越行為，具有更大的不確定性、難預期性、潛規則性和冷暴力性。那些認可中央「實質任命權」的港人需要明白，中央不是主權擁有者，而只是主權代表者，他們完全有可能僭越大陸以及香港人民作為主權擁有者的授權，出於一黨私利而為所欲為。如果承認「實質任命權」，接踵而至的就是「實質罷免權」，不管是泛民派還是建制派人士，當選特首後，中央這種實質性的幹預權力，時時刻刻都會發威，令你坐卧不寧，「西環治港」的噩夢將無止無盡。

中央對特首行使「實質任命權」的正當性，來自於主權代表者授權程序的正當性，若實際的授權程序不正當，對主權擁有者有嚴重僭越行為，這種「實質任命權」就值得懷疑。港人對中央「實質任命權」的質疑和對抗，不是與「主權」對抗，恰恰相反，是對自身主權的正當聲張。有關香港普選的政改諮詢即將展開，我們的視野應該更加廣闊和長遠，而不僅僅滿足於拿出一個皆大歡喜的普選方案。這是一個重要的歷史關口，人民即將出場，參與既授權、又限權的制憲過程，為自己，為香港，投下神聖的一票。

〈質疑中央的「實質任命權」〉二之二

沈舟
自由撰稿人