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2015年5月31日
【明報專訊】「安老服務發展所有大嘅政策轉變，除咗1977年嘅綠皮書係高瞻遠矚，大部分都係一個政治妥協，只要社會嘅聲音大啲，政府就會妥協去擺資源，你聲音唔夠大，佢就唔理你。」藍宇喬（Rita）說，肯定中有深埋的不甘。她1989年投身老人服務，由社工做到大機構管理層；2004年，她提早退休，因為頂唔順，「返工就係為咗諗咁多個人嘅生計，而唔係為服務使用者諗。」那時正是一筆過撥款。
退下火線，她沒有離開老人服務專業。教書、培訓前線人員、到各地考察安老服務，最擅長是政策研究。走訪一天院舍，再傾足3小時，這本香港老人服務活字典，好像揭不完。筆者事前對安老服務零認識，見到各個服務計劃和院舍種類，名稱之相似還要長夾囉唆，跟老人議題一樣，毫不sexy；但人的故事一拮肉，卻痛入心。香港長者自殺率比其他年齡組別都要高（註一），80後的我跟眼前的安老專家苦笑說，到自己快要喪失自顧能力時一定先自殺。一直笑着的她，驀地正色，「如果我哋嘅社會做得到好嘅照顧環境，老人家有得選擇點樣被照顧而又開心嘅，無人係會想死。」
安老服務重中之重：「Kill條隊」
算帳要講舊時。1960年代前，香港的社會服務大多由宗教及志願團體提供，到1970年代起，港英政府才確立老人服務需要由政府負責而非單靠個人家庭能滿足，「1977年嘅老人服務綠皮書好全面講老人服務嘅定位，唔同嘅需要，同滿足唔同需要嘅方法，如果今日睇番，我哋都仲有好多未做。」1980至90年代，是長者服務的擴展期，政府推行社區支援服務，例如長者社區服務中心、日間護理中心、活動中心及家務助理等，安老院條例生效也是在96年生效。回歸後，董建華成立安老事務委員會，到後期建立一系列的院舍統一評估制度，長者服務中心的檢討與重組等，政策雖多，但卻沒革新性的改進，「政府思路係好易捉，就係kill條隊。」
Kill條咩隊？從港英年代院舍中央輪候名冊實施起，長者經評估後會分派到四類安老院舍：長者宿舍服務健康的老人；安老院接收有活動能力但體力不足的長者；護理安老院（護安院）則服務「chairbound」，需要起居照顧及護理的長者；護養院則是「bedbound」，需要大量深入護理的長者。2000年，政府推行安老服務統一評估機制，以評審工具把不符合資格的長者排除在服務之外；2003年中央輪候冊機制實施後，宿舍和安老院申請從此暫停，住宿只剩護理安老院或護養院，再加入日間護理中心、改善家居及社區照顧服務和綜合家居照顧服務內的傷殘和體弱個案。由於人口老化，而申請資助者多以中間偏差的長者為多，即使改制，也無法減少護安院的輪候人數。「條隊」從港英年間一直「遺留」下來，現在開始排，資助宿位要等37個月。
Rita說，「政府係好政治，因為條隊好長，所以資源咪集中咗喺護安院長者。每一年上立法會都係畀人鬧，點解有2萬幾人排隊？所以政府由庫務局到社署到勞福局喺安老服務都係得一個思維，就係點樣可以kill到嗰條隊！任何方法kill到就畀錢，其他無得講！」
面對這個難搞局面，英明政府出動它一貫管理主義思維：集中資源搞掂護安院條隊，開設比普通家居送飯高一級的改善家居及社區照顧服務予護安院長者，另在日間照顧中心加多點資源；但送飯救不了「Demen」（Dementia，腦退化症），未能入住護理安老院的老人依然在社區，沒有足夠社區支援便快速轉差；再者，政府對自我照顧能力輕度受損的長者增加相對很少的資源和服務，然而老人人口上升，需求自然大，在社區無得住，又攞唔到服務。Rita感嘆政府短視：「政府想kill條隊，就將啲錢擺晒係嗰度。我係老人家，我一定要變差先有更多嘅資源，我係好啲呢我就死啦，就要排囉，食飯排一年，覆診排3年。」
輪候冊實施後，政府本來希望規定，若長者已排家居服務，就不能排院舍，被業界狂轟後，迫住改為dual option，讓老人家多個選擇。而時任社署署長林鄭月娥當然是好打得的表表者，一句「睇餸食飯」概括了安老服務邏輯。在她治下，安老服務機構的地區綜合中心重組服務提供協調工作，較細規模的老人中心在無增加資源下以「4殺1」的形式「升格」為鄰舍中心，全港即少了四分一受資助老人中心，鄰舍中心增設輔導服務，支援家庭護老者，「政府個思維係，如果我支援得啲家屬好，佢哋就唔會叫老人家去老人院，又kill到條隊囉。」說着也忍不住笑。
「佢嘅諗法就係kill條隊㗎對唔住，唔係諗啲老人家點㗎。」血淋淋，赤裸裸，還要滿口關愛。Rita在職時一直難明，何以家居服務不肯加錢？「余志穩（前社署署長）就解畀我聽，因為佢哋無辦法說服庫務局加錢係幫到佢kill條隊，因為呢樣嘢好似風馬牛不相及。」
人命換來的服務改革
劍橋護老院事件震驚香港，但香港也不是第一次震驚。早至1999年便有長者在安老院被迫集體冲涼；近至2009年有安老院餵長者吃糞。我們的社會，習慣震驚，「往往都係有呢啲事有好大震撼，大家嘈，先有服務嘅突破。」Rita感嘆。1996年，百多老人在農曆新年後被發現在家中凍死。在這之前，安老界爭取長者外展服務經年卻被政府冷待；即使試驗計劃效果良好，政府依舊不從，「到凍死人，有人倡導對獨居長者要有支援。第一，原來屋企都危險，所以要有緊急，平安鐘就係應運而生，仲順利爭取綜援有100蚊平安鐘費。第二就係老人外展隊。」時任社署署長冼德勤提議，在地區綜合中心加一個社工，與社署地區辦事處合作，聯絡社區義工成立義工隊探長者。換言之，這個社工其實是主力幫政府整合獨居長者的資料庫，「我哋睇穿佢，因為佢係立法會被人問佢，有幾多獨居老人，有無data base，政府真係無，咁每個月每季點算？咁咪使啲錢每區請個社工，每個月乖乖交獨居老人名單，加埋晒就可以答到立法會。」如此，就把社工變成了政府跑腿。她那時在綜合院舍，跟政府拗了良久，「我話，我嘅理想唔係咁做。」但不做還須做。
2008年，時任政務司司長唐英年領導的扶貧委員會了無建樹，全民退休保障最後了無進展。政府突然拋出3800萬，讓全港長者綜合和鄰舍中心多加一個社工專做隱蔽長者服務，以讓神隱長者認識政府服務，藉此轉移社會對全民退保的關注，「老人服務界向來少同政府議政，唔似青年服務同復康服務，好assertive。老人服務係好乖嘅，畀咗錢就好努力去做。」然而制度依舊，機構甚至被政府利用（co-opt）。
安老事務委員會等如橡皮圖章
拱起政府這個月亮的，當然還有安老事務委員會（EC）這顆大星。在外國，「commissioner」是專員，有獨立監察權力，然而在香港卻降格成委員（類近advisory committee）。EC就像政府的氣墊，有事供其卸力，讓它彈回原位。「你睇佢個terms of references，你唔應該有期望，人哋都無講要做，做咩要人做啫！」Rita說，一臉沒好氣。她又指出，從結構而言，委員會中並無前線服務人員，更無長者代表，滿目所及是學者、機構管理層、甚至商人，最奇怪是有幾個委員如謝偉鴻本身就是私營安老院營運者，「私院佔據安老事務委員會已經超過10年。全部都係政府委任，我係你委任就梗係就住講嘢，嗰度有幾多係研究政策嘅人？」但17年來EC果真毫無建樹？Rita想了想，說：「其中一件可以話係建樹，就係長者學苑。」2007年，EC向政府爭取資源開設118間長者學苑，使長者能持續進修，例如她在城大教老年學時，就見到有長者修讀。但計劃有點「伏伏地」。政府一筆過出六萬，受資助機構需要與小／中／大學合作，以提供課程，但持續性及成效成疑，「對長者學習係咪有一個impact？有無檢討？係未睇到。」
市場不是靈丹妙藥
一筆過資助、開源節流、私有化、公開招標……又是「市場萬能」的思維。Rita坦言，不論港英還是特區政府都承襲了1990年代戴卓爾夫人和列根的新自由主義社會政策原則。政府把安養長者的社會責任，妄想透過市場解決，到頭來卻很多時是加重個人或家庭的經濟和勞動負擔。Rita記得，1990年代後期，港英政府曾委託德勤顧問公司及一間澳洲顧問公司評估在香港社會福利服務落實競爭性招標（competitive bidding）的可能性和方法。據悉，澳洲顧問公司提議港府可在四大福利服務：家庭、青年、老人、復康服務當中挑選風險較低及較易協調的服務試行，因此港英就選擇了最「唔出聲」的長者。
市場不是萬能，政府若過分依賴私院滿足安老需求，其實是短視又浪費納稅人金錢。在我們到私院睇位時，不少於兩間院舍都教我們可以幫長者申請綜緩以幫補牀位費，「其實私院好多都係subvented service（資助服務），不過係綜援subvented。不如政府真係切切實實面對退休保障同晚年長期照顧嘅問題啦！你左閃右避以為慳錢，其實你有張良計，人哋有過牆梯，嗰啲人要𢱑政府錢都係𢱑到」。再者，依賴市場，只會間接令社署變成無牙老虎。截至今年3月，私營機構宿位佔全港宿位69%，令人懷疑社署檢控後不釘牌，是怕了私院，「劍橋可以係一個實例，證明我哋都搞得掂，所以我哋唔使再做無牙老虎！」Rita說，釘一間牌，市場絕對可以消化到，最重要是建立釘牌後的處理機制。
改善機制 錢先可以跟人走
長者院舍住宿照顧服務券（院舍券）即將出台。因着劍橋事件，不少人對院舍券極為質疑，認為是以納稅人的錢養肥私院。但Rita則以長者角度出發，「畀老人家係好嘅，我唔會理係私定公。如果我哋有足夠嘅監管，佢哋有足夠資源做一個好嘅服務，我覺得係咪私院唔係一個最大問題。」
關鍵是，「錢跟人走嘅概念係無人會反對，畀消費者多啲選擇，問題係市場係咪真正有足夠嘅選擇。」
她認為「錢跟人走」有幾個必要的先決條件，「第一你需要care management，你需要有一個人去管理啲錢，去監察，即係一個case manager，幫佢睇住財產，幫佢做帳，規定照顧者每個月拎幾多錢使喺佢身上」；第二就是加強對消費者的教育，「你要畀佢識得揀，知道自己嘅權利」；第三，政府對營運者必須有一個嚴謹的監察制度。
至於安老院舍改革，她認為可分短中期。短期可更改實務守則，參考澳洲和美國經驗，拍片教長者和家屬在選購安老服務時有何權利，如何選擇；規守院舍給每個入宿長者派發單張，讓他們知道權利及中央投訴方法，提高保護自己的意識；在院舍成立家屬委員會，建立消費者參與機制。中期可加強社署突擊，選擇在日間巡查以評估服務；建立釘牌後應變機制。長期則要檢討安老院條例，包括院內設施環境要求；其次更重要是思考如何引入刑事檢控的法律依據，令違規營運者不只對政府賠錢了事，還要對院友負刑事責任，「照顧咁高風險嘅人係要好有責任，唔只係民事，而係可能真係要坐監。」
人的基準
劍橋事件發生後，她苦思三天，想出短中期方案，在記者會講了，全沒出街；身經百戰的她笑笑，預咗。
人失去記憶、智力、自理能力，她／他彷彿再不是人——但如果人的定義，並非由能力界定，卻是因為她／他和我的關係，使我們一同體驗作為人的過程，成為人。
二十多年來，看生死無數，生命消逝時，原來可無聲息，就散失。「好多做開院嘅同事都係，覺得香港𠵱家咁無得做。long term care係一個好複雜嘅議題，但台灣用咗10年終於做到一個比較清楚嘅制度，搞掂咗退休保障。台灣都係好政治化嘅地方，台灣都得，香港應該多啲借鏡，諗出路去做。」她說她是個樂天派，我說她是優質中女，她笑自己是「老女」。
「我又唔驚老喎！老多一年，就係打敗個世界多一年！所以我好尊敬比我老嘅人。」說時，一臉得意。
（註一） 香港賽馬會防止自殺研究中心在2012年的研究指出，65歲以上長者自殺率為每十萬人約有25.4人，比所有年齡組別平均12.7人多近兩倍
文 阿離
圖 劉焌陶
編輯 梁詠璋
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