郭榮鏗 - 中央對港的權與限

2013年1月23日

【明報專訊】2012年12月10日《明報》刊登了筆者題為〈人大常委有權監督香港立法會立法？〉的文章，指出根據《基本法》，人大常委在行使對香港立法會通過的法律的「備案」權和「發回」權時有限制，不料隨即惹來一些內地官員、學者和評論員撰文反擊，指中央對香港的權力不單沒有限制，還旁徵博引，指中央對港其實有更多和更大的權力。

憲法的性質
是人民與政府之間的協約

他們那近乎過敏的反應，實在令筆者感到疑惑和驚訝。其實任何一個有憲法的國家，都應當知道憲法的性質是人民與政府之間的協約，它最重要的意義在於限制政府的權力，以保障人民的基本權利。筆者且舉一個具體的例子，讓讀者更容易明白這個概念：言論自由是每一個人與生俱來的基本權利，不須由任何人或機構——包括政府——賦予即可享有。因此憲法訂明人民有言論自由的權利，其意義除了是人民的言論自由有法律的保障之外，更重要的是一旦政府侵害人民的言論自由時，有法律限制甚至禁止其行為。

同理，中央政府在上世紀80年代初提出「一國兩制」的構思去處理香港回歸問題，其後於1984年與英國簽訂《中英聯合聲明》，承諾「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，香港特別行政區享有高度的自治權」（《中英聯合聲明》第2段第2條），並於1990年頒布《基本法》，將「一國兩制」和「高度自治」這些重大的原則變成法律。

中央與特區之間的協約

若我們引伸上述憲法的性質去理解《基本法》，它就是中央政府與香港特區之間的協約，作用在於界定中央政府和香港特區之間的權力和限制，以落實「一國兩制」和「高度自治」。香港特首的選任和罷免，正好用來說明《基本法》是中央政府與香港特區之間的協約的最佳例子。

先說選任特首的程序：根據《基本法》，特首的選任，必須先按照附件一〈香港特別行政區行政長官的產生辦法〉，由港方組成的選舉委員會選出，並最終由香港市民一人一票選舉選出，然後由中央行使第45條的權力任命當選人正式成為特首；至於罷免特首，其程序則是根據《基本法》第73(9)條，由立法會全體議員的四分之一聯合動議，指控特首有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查，然後委託終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會進行調查，並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。由此可見，不論是任命還是罷免特首，中央行使其權力前都必須先得到香港方面有關的權力機關同意或共識，不能脫離港方的權力而獨立存在或單方面啟動。

要成功落實「一國兩制」
全視乎中央能否自我約束

即使我們不把《基本法》當作憲法來看，以常識來推論，既然中央政府對香港的基本政策和方針，是「一國兩制」和「高度自治」，那麼《基本法》規定中央政府對香港特區的權力須有限制，甚至中央政府應該自我約束，避免越權干預屬香港特區管理的事務，也是理所當然的。若非如此，《基本法》第22條就不須特別訂明「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」。反過來說，儘管香港特區的自治權是源於中央政府的授權，但如果因此解讀為中央政府對香港特區的權力是無限制的，甚至說到中央政府可任意授權或任意收權，哪還有什麼「高度自治」可言？

其實，要成功落實「一國兩制」，全然視乎中央政府能否自我約束。以人大常委會解釋《基本法》的權力為例，《基本法》第158條雖然賦權人大常委會有釋法的權力，但行使前必須先符合兩個條件，包括：（一）案件須涉及中央政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款，及（二）應由香港終審法院向人大常委提出呈請。然而，回歸後4次「釋法」，其中3次人大常委均在上述兩個條件仍未滿足的情况下便行使釋法權，嚴重破壞香港的法治制度及衝擊「一國兩制」。因此，除了香港的法律學者，不少內地法律學者亦認為人大常委過往行使釋法權時的做法不合時宜，並公開呼籲人大常委應自我約束，在未完全符合《基本法》第158條所定的條件的情况下，不應釋法。

總體來說，《基本法》作為一部具憲法性質的法律，它清楚地劃分了中央政府與香港特區的權力和限制，因此中央對港的權力有所限制，實屬理所當然。過分強調中央政府的權力沒有限制，甚至認為它可隨意運用權力，只會導致違反《基本法》和破壞「一國兩制」的惡果。