陳家洛 - 公民知情權——資訊自由法及檔案法

2013年1月14日

【明報專訊】政府當局擬修訂《公司條例》下的附屬法例，限制公眾查閱和索取資料，有傳媒、學者及商界人士指此舉將損害公民知情權，另一方面，申訴專員公署日前宣布主動調查《公開資料守則》的執行和政府檔案的管理工作。筆者認為，訂立檔案法和資訊自由法，才可促使政府完善公開資料和檔案管理的制度，鞏固公民知情權打下堅實基礎，使政府行為和決策過程受到更嚴格的監察。再者，妥善保存的公共檔案及資訊自由可以讓管治團隊以及不同的政策群體（policy communities）了解公共政策的制訂背景和過程，因而有助於政策的制訂工作，促進講理和官民互信的政治環境，完全符合民主發展的需要。不論是本地或其他地方，已有很多值得參照的經驗，筆者希望透過本文拋磚引玉，鼓勵社會人士關注，也期望有更多對這兩個重要議題的研究以作跟進和交流。

拯救「被失憶」的香港

香港由一個英國殖民地發展為國際大都市，再過渡至「一國兩制」這個嶄新的制度，在國際絕對是絕無僅有的。香港的公共檔案，都具有相當珍貴的價值。《檔案法》立法的宗旨應為確保公共檔案適當地建立和管理，確保公共檔案能夠適當地遷移、保存和公開，確保社會的集體回憶得到鞏固和交流，以及改善政府的透明度和效率。

荒謬的是，2011年4月至9月期間，正值搬遷政府總部的高峰期，政府當局竟總共銷毁了合計1181直線米（即3幢國金二期大廈的高度）的檔案，當中包括行政長官辦公室、政務司長辦公室、中央政策組及各政策局的文件。雖然按照特區政府發出的《檔案管理的強制性規定》，所有政策局和部門在銷毁檔案前須取得檔案處同意，才可銷毀，但兩名檔案處前任處長發出聲明，指出檔案處如果真是按照嚴謹的專業水準行事，根本沒可能在6個月內鑑定1181直線米的檔案。再仔細分析《檔案管理的強制性規定》，便發覺有關規定並沒有包括針對政策局和政府部門開立檔案的規定，也就是說，只要政策局和政府部門決定不開立任何檔案，就不需要受上述的強制性規定規管，而一些政策局和部門根本沒有就檔案管理建立有效機制。根據審計署長《第五十七號報告書》，雖然早在2001年已發出《檔案管理守則》，審計署發現多年來政府當局並沒有遵守有關守則。申訴專員公署近日也表示，就一些市民對政府部門的投訴進行調查時，因涉及的政府部門遺失相關資料和檔案不完整，增加了調查難度。因此，香港必須訂立全面的《檔案法》，加入強制開立檔案的要求以及阻止處理不善的相關罰則，堵塞漏洞，增強政府檔案管理意識，為有關的工作提供訓練和資源，才可以使這些公共資產得到全面的保護。

很多國家和地區，包括英、美、德、法、馬來西亞、新加坡、澳洲、新西蘭、日本、台灣、中國、越南和澳門都已經訂立《檔案法》，可見香港在這方面已經極為落後。

資訊自由鞏固公民社會

目前，市民只可透過《公開資料守則》索取政府資料和檔案，但現行的《守則》並沒有法律約束力，政府當局可以決定發放或不發放某些資料，政府部門可以在不予任何合理解釋的情况下，拒絕向市民提供檔案和資料，製造了像政府才享有的「資訊特權」！此情况嚴重影響市民運用不同的政府資料進行研究或參與公共事務，不利公眾監察政府及個別官員的表現，單向「擠牙膏」般的資料發放更惹來更多猜疑。近日屋宇署長區載佳遲遲不回應會否公開去年屋宇署與梁振英的溝通紀錄，讓公眾進一步了解僭建事件，便是一例。

環顧國際經驗，除了訂立《檔案法》，重視公民參與的國家亦已經訂立《資訊自由法》，以完整的法律框架規範政府當局如何發放政府資料。

對於有意見指《資訊自由法》浪費公帑，英國國會一個檢討《資訊自由法》的專責委員會去年7月發表報告，引述關注團體指，透過公開資訊，其實可有效揭發政府行政失當甚至濫用資源行為，所節省下來的資源足抵消公開資訊涉及的行政支出，例如曾有公眾因而成功揭露蘇格蘭國會議員用公帑環遊世界，又用6000鎊去東京看花展。

澳洲資訊專員在去年2月，發表諮詢文件檢討《資訊自由法》，望解決成本高及申請積壓的問題。最重要一項建議，是設立申請門檻，若政府部門認為一項申請需40小時或以上處理，它有權拒絕申請，不過拒絕之前，它有責任協助申請人修訂申請內容以減低所需處理時間。申請人有權覆核部門對處理時間的估算。專員並且建議各部門推行計劃，盡量自發公開資訊，並提供一套行政守則讓部門在30天內回應市民索取資訊的要求，減少法律程序。

美國近年因反恐，一些關注囚犯權益的團體如American Civil Liberties Union試圖索閱海外囚犯在監倉被折磨的情况，了解布殊政府採用的各種反恐盤問方法。不過，去年5月，法庭裁定政府可以拒絕披露美國中情局（CIA）盤問囚犯的情况；法庭亦同意以國家安全為由，CIA毋須公開拉登的死相。儘管世界各地都有類似的「豁免範圍」，以其他法例或程序來保護對國防、外交以至財政等極敏感資料，大部分這些豁免也不是絕對的，基於「公眾利益」（Public Interest），公眾仍然享有上訴渠道。

回到香港，審計署和申訴專員公署先後就政府的檔案管理和《公開資料守則》進行調查，顯示兩個監察部門都認為現行的檔案管理和公開資料制度已經大大落後很多國家和地區。總結而言，為促進公民知情權，並且保護香港重要的公共檔案，香港需就資訊自由和檔案管理進行立法，藉此加強政府官員向市民問責，鞏固公民社會，促進官民互信及講理的政治氣氛，提高管治水平。

■參考資料﹕

1. 香港檔案行動組，http://www.archivesactiongroup.org
2. 香港電台《自由風自由PHONE - 五枝旗杆》2012-11-27
http://programme.rthk.hk
3. http://www.freedominfo.org